绿色和平：新基建投资的真实影响：基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析

2021年9月 中国绿色与包容性复苏观察 政策简报 #3 新基建投资 的真实影响 ——基于绿色与包容性复苏框架的 综合效益评估分析 2021年9月 1 新基建投资的真实影响——基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析 研究团队 王 克 张宇宁 杨心然 徐嘉忆 中国人民大学环境学院副教授 中国人民大学环境学院博士研究生 绿色和平气候与能源项目主任 绿色和平 中国绿色与包容性复苏项目负责人 致谢 我们衷心感谢为本报告付梓做出贡献的专家与同事，尤其是来自绿色和平和中国国际民间组织合作促进 会的各位专家。没有众多专家的技术指导和不懈努力，本报告将不可能完成。 我们对研究过程中来自以下专家的技术指导深表感谢（排名不分先后）： 王香奕 中国国际民间组织合作促进会副理事长兼秘书长 张 凯 绿色和平项目副总监 雍 容 绿色和平政府及对外事务总监 刘君言 绿色和平气候与能源项目经理 叶睿琪 绿色和平气候与能源项目经理 此外，我们对绿色和平传播主任韦毅对本报告的发布和传播，实习生付诗怡、李新玥对于研究工作的协 助，以及文字编辑谢亮和设计师张烨对于本报告出版的支持一并表示感谢。 著作权及免责声明 本报告由绿色和平与中国国际民间组织合作促进会共同发布。 除标注引用的内容（包括但不限于文字、数据、照片、图表、商标等，下同）外，本报告所有内容的著作权及其他知识产权归绿色和平所有。 如需引用本报告的内容，请注明出处。 本报告引用的内容均基于我们认可的已公开资料，但我们无法核实这些资料的完整性和准确性，绿色和平和中国国际民间组织合作促进会不承担任何相应 的法律责任。 如果引用的公开信息涉及版权，请与我们联系。 发布时间：2021年9月 版权所有：©2020 绿色和平保留所有权利 2 目录 目录 摘要 ................................................................................................................................. 1 第一章 经济复苏背景下的新基建 .......................................................................................... 4 1.1 新形势，新投资 ............................................................................................................... 5 1.2 如何定义新基建 ............................................................................................................... 5 第二章 新基建政策与发展进程 ............................................................................................. 9 2.1 中央层面多部门协调，政治意愿高 .................................................................................... 10 2.2 融合省级发展需求，落实各有偏重 .................................................................................... 11 第三章 新基建综合效益评估 ................................................................................................ 13 3.1 新基建的国民经济行业覆盖面与主要评价指标 ................................................................... 14 3.2 新与旧，各项效益各有优势 .............................................................................................. 16 3.3 七类新基建哪家强? .......................................................................................................... 23 第四章 新基建发展的他山之石 ............................................................................................. 28 4.1 美国：基建绿色程度形成初步评估标准，以民生福祉为抓手推动气候友好型基础设施建设 ... 29 4.2 欧盟：《欧洲绿色协议》为基建发展奠定绿色基石，数字化基建领域多重考虑数字化未来 与人类发展的关系 ............................................................................................................ 30 4.3 韩国：顶层设计多重政策目标相互交融 ............................................................................. 31 第五章 总结与建议 ............................................................................................................33 参考文献 ..........................................................................................................................36 附录 ................................................................................................................................37 新基建投资的真实影响——基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析 执行摘要 中国正处于从经济复苏过渡至中长期经济转型发展的 关键节点，着力构建新发展格局，新型基础设施是新时期 的投资重点。经济复苏期间，政府治理、企业生产以及个 人消费均释放了对数字化转型升级的需求，以5G、特高 压、新能源汽车充电桩、数据中心、人工智能、工业互联 网为代表的新基建在政府投资中崭露头角。复苏计划与相 关政策对新基建的关注肯定了其在刺激经济复苏以及助力 中长期经济转型发展中的潜能。从新基建效益的相关评论 来看，大多数学者肯定了新基建在经济、就业、社会效益 中的潜能，部分环境领域的学者则提出关于新基建能源消 耗大以及 “新瓶装旧酒”、内涵边界模糊的担忧。 展望未来，中国经济正处于高速增长向高质量发展的 转换期，投资重点项目应该更多地侧重于考虑综合效益， 以体现高质量发展的要求。习近平主席于2020年9月22日 向全世界做出了中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰 值，努力争取2060年前实现碳中和的宣示。根据中国“两 步走”的战略安排，从2020年到2035年，基本实现社会 主义现代化；从2035年到本世纪中叶，建成富强民主文 明和谐美丽的社会主义现代化强国。因此，新基建作为疫 后经济复苏的重点，既要发挥新旧动能转换的作用，也需 防止碳锁定效应，确保未来发展道路是绿色、低碳、循环 和可持续的。复苏是一个长期的过程，通过评估当前新基 建投资计划，可以发现未来仍有进一步调整投资重点、完 善标准规范、扩展发展空间的可能，从而为实现经济、环 境、就业和社会福利四重目标之间的平衡奠定基础。 在此背景下，本研究将在绿色与包容性复苏政策框 架下： ● 探析新基建内涵与外延，明晰共识与分歧； ● 总结并分析现有新基建相关政策与投资计划，总 结共性与差别； ● 构建综合分析框架，评估新基建在经济、环境、 就业、社会福利四个方面的效益，明确其发展潜 能，识别当前存在的短板； ● 借鉴国外发展经验，提供完善发展规划的思路； ● 提出中国未来优化新基建投资计划的建议。 新基建的内核主要体现在新技术发展与运用带来的新 业态、新投融资模式和新治理模式。 综合各类分析，新基建涵盖范围从窄至宽分为三大类： 新基建涵盖范围 | 图s.1 5G、人工智能、 工业互联网、 数据中心、 新能源汽车充电桩 补短板项目 （城际高速铁路和 城际轨道交通等）， 特高压 智能化改造传统基建 （融合性基础设施）： 如智慧交通、 智慧教育等 1 摘要 从内涵出发，多维度比较新基建、传统基建和绿色 基建可以发现，新基建的内核主要体现在新技术发展与 运用带来的新业态、新投融资模式和新治理模式。新基 建与传统基建之间也并非对立关系，应该以现实发展需 要为基础，协同发展。 新基建相关政策随着认识的深入而不断完善，但对于 绿色与包容性的考虑较少，发挥新基建在环境效益与社会 效益中的作用仍需更多的政策支持。 梳理和总结新基建的相关政策可以发现，国家和省级 层面对于新基建的发展均给予较多的政策支持，但是更为 细致的发展规范及行业准则仍待起草。具体看来，国家层 面新基建相关的政策不断更新完善。中央政府关于新基建 的政策越来越强调存量和增量、传统基建和新基建发展的 统一，以更好地打造现代化基础设施体系。各省份对于新 基建亦热情高涨，不同区域对于新基建各领域的投资激励 各有侧重。综合来看，国家和省级的新基建投资计划对于 绿色与包容性的考虑仍然有待加强。 新基建在经济与就业中的效益初显，促进环境、可持 续性以及提升社会福利的潜质仍待进一步发挥。 对新基建期待与担忧并存的背景下，本研究第三部分 通过构建综合分析框架和指标体系，综合评估2020年新基 建投资计划在经济、就业、环境以及社会福利四个方面的 效益。经过测算发现，新基建的综合效益初显，但仍有进 一步提升的空间： 经济效益方面，新基建投资乘数达到1.17，较大的 产值刺激能力对稳固经济内循环有积极作用，同时，扩 大的进口需求也有利于加快形成国内国际双循环相互促 进的良性发展格局。但是，以通信电子行业为例，较大 的进口数值既体现了特定产业的生产缺口，也在一定程 度上反映了该行业进口依存度较高，面临“卡脖子”技 术困境的现状。 就业效益方面，新基建作为重要抓手，对我国制造业 转型升级与劳动力技能优化有积极作用。一方面，虽然新 基建带动的就业人数略少于传统基建，但其单位就业人数 创造的产值更高；另一方面，新基建对电气制造业、通信 电子业等知识密集型行业的产出增加有促进作用。由此， 数字经济相关的专业技术人员具有更为广阔的就业空间， 产业发展与人才培养形成相互促进的良性循环局面。 环境效益方面，新基建对应的二氧化碳排放量较传 统基建减少了7.24%，与2018年中国纺织业的二氧化碳 排放量相当。体现了一定的绿色低碳效应。但是，在碳达 峰、碳中和背景下，新基建有进一步调整优化的空间，进 一步提高能效并促进对可再生能源发展的应用。为了实现 更好的节能减排效果，新基建的投资决策者应重点关注新 基建目标行业供应链上游的能效优化空间。如果片面强调 新基建投资项目目标行业的节能效益，有可能会低估新基 建在建过程的产业链能耗成本。 社会福利方面，新基建对行业间劳动力收入差距的改 善并无显著影响。对5G、数据中心等数字化基建设施进 行大规模投入使得基尼系数有所下降，说明其产生的技术 外溢与学习效应能够减轻信息落差带来的贫富两极分化， 但释放该潜质、避免数字鸿沟的困境仍然需要政策支持。 此外，本研究还对七类新基建做了横向对比，供决 策机构安排新基建投资的优先顺序时参考。从兼顾单位投 资的经济效益与环境成本来看，决策部门可通过降低投资 门槛等相关政策，引导社会资金有序进入新能源汽车充电 桩、工业互联网与人工智能这三类新基建领域；若优先以 单位投资的新增就业人数或新增平均收入水平作为决策依 据，特高压、新能源汽车充电桩、城际高铁和工业互联网 等新基建领域可以委以重任。 在综合效益评估的基础上，本研究从顶层设计、绿色 低碳和社会福利三个维度，寻找“他山之石“，以攻中国 新基建发展之”玉“。韩国新政的顶层设计目标明确且相 互促进，对于中国新基建制定规范性政策文件有较强的借 鉴意义。欧盟以《欧洲绿色新政》为基础，绿色成为基建 发展的根本，同时在技术相关的道德伦理中有更细致的人 本底色。美国的基建计划立足于本国民生福祉需求，以民 生福祉为切入点发展气候友好型基建设施，是实现基建绿 色与民生福祉并举的发展借鉴。 最后，综合对新基建内涵和外延的探析，以及对于政 策、综合效益评估和国际经验的分析，绿色和平提出以下 几点建议供各级发展和改革部门、工业和信息化部门、生 态环境部门，以及规划与研究单位参考： ● 进一步完善新基建发展顶层设计，明确新基建在 新发展格局中的战略定位，制定新基建一揽子发 展规划，明确发展定位、理念与重点。 新基建作为短期经济复苏与中长期转型发展阶段起 承转合的关键点，是“十四五“时期的重要发展方向。新 基建一揽子发展计划需要更为有序地从创新研发、人力资 2021年9月 2 新基建投资的真实影响——基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析 源、资金、安全隐私、激励保障等方面建立并完善长效机 制，保持新基建发展的延续性，夯实数字经济的基础。同 时，电气制造业、通信电子业等新基建核心行业对外依存 度较高，在外部环境不确定性较高的情况下，新基建的发 展规划应该重点关注核心技术的研发与储备，提升自身竞 争力。 ● 明晰新基建边界，加快制定出台新基建产业名录 与项目类型。 新基建内涵逐步清晰，制定出台具体产业名录对于新 的项目审批与投资则具有重要的参考意义。一方面，新基 建产业名录能够有效地防止“新瓶装旧酒”的困境；另一 方面，划分具体的新基建项目类型能够根据新基建营收情 况及政策扶持需求，明确企业与政府在其中的角色定位。 ● 完善协调机制，注重传统基建与新基建的融合发 展。合理把握建设力度和节奏，供需匹配，避免 过度建设、重复建设。 尼系数相对更小，具有促进社会公平的潜质。最大化地发 挥这一潜质，缩小区域间的数字鸿沟，还需要新基建相关 政策中对智慧教育、智慧医疗等民生基础设施予以更多的 关注。此外，新基建中新技术的作用显著，超前布局与研 究的新技术（如人工智能）将不可避免地面临人与科技之 间的道德伦理问题。新基建相关的发展政策对此也应有所 着墨。 ● 在新基建领域完善并推行PPP模式，发挥市场主 体力量，拓宽融资渠道。 一方面，应该完善市场环境，加快制定民营企业参与 新基建分行业、分领域市场准入的具体路径和办法；另一 方面，应建立良好的政企诚信机制。新基建PPP项目周期 长，时间可能跨多届政府，因此要加强全生命周期管理， 提升管理效能，防止政策变更引起的政府财政风险。 传统基建与新基建应是补短板与存量升级、增量创新 的关系。我国基建的缺口仍然需要传统基建进一步发展予 以补齐。一方面，新基建能够增强自主创新能力，带动各 行业数字化转型，优化生产和服务资源配置，促进产业迈 向价值链中高端；另一方面，新基建建设仍然应该以实际 需求为主，合理布局传统基建与新基建的规模，推动二者 良性互补，不宜浪费过多的资金在与需求错配的领域。 ● 制定新基建绿色标准，完善绿色金融等投资途 径，推动新基建绿色发展。 对新基建产业名录中的项目设置绿色标准，可以提 高新基建的绿色化水平。例如，对新基建上下游行业的节 能减排效率予以关注，尤其应重视产业关联度较强的国民 经济行业中的低碳技术储备与发展。制定具体的绿色标准 时，一方面要与国际标准接轨，保障跨境绿色资本融通的 顺畅，另一方面应该与我国最新版的《绿色产业指导目 录》保持统一，强化政策协同。 ● 拓宽新基建政策中社会包容性的内涵，发挥新基 建在促进社会公平方面的潜质，寻找人的能动性 与新技术之间的平衡。 新基建在社会包容层面的内涵不仅包括“以民生需求 为导向建设布局”，还包括在建设过程中如何防止或减小 数字鸿沟。根据前文测算，5G、数据中心等新基建的基 3 第一章 经济复苏背景下 的新基建 2021年9月 4 新基建投资的真实影响——基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析 疫情激发了新的数字化服务需求，数字化基础设施的 建设成为基础保障。同时，稳步推进的经济复苏进程中， “碳达峰、碳中和”目标为经济复苏进程提出了更高的低 碳环保要求。在此前提下，既能满足当下经济刺激需求， 又能衔接长远发展布局的“两新一重”项目成为投资与规 划的热点。新基建包含哪些领域、与传统基建相比差异何 在、需要应对哪些挑战等问题也随之出现。这些问题的答 案将是实现高质量经济复苏，发挥新基建效能的关键。 1.1 新形势，新投资 新冠肺炎疫情倒逼数字化转型发展的进程，新型基 础设施成为基础保障。疫后复苏期间，政府治理、企业生 产以及个人消费均释放了巨大的数字化升级需求，相关基 础设施是实现转型的基础保障。面对疫情之下的数字化变 革机遇，中央和地方政府、相关部门顺势而为，经济复苏 计划频频提及“新型基础设施”（新基建）。学界与智库 也对新基建的内涵进行更为多元化的思考。相关讨论中， 新基建的经济、就业、社会效益得到较高的肯定，但也不 乏关于新基建能源消耗大的环境忧虑，以及新基建“新瓶 装旧酒”的发展担忧。一方面，学界以及产业界学者认为 新基建是促进消费型、科技增长型、人才培育型，既能够 在短期内刺激经济增长，也具备助力经济转型的潜质。因 此，新基建的发展不仅能够发力于短期的经济复苏，还关 乎长期发展规划。另一方面，环境领域学者指出，数据中 心、5G、特高压等新型基础设施投入使用后需要大量的能 源支持，从而急速推高能源需求与消耗。 经 济 复 苏 与 我 国 多 个重 要 战 略 节点（ 如“ 十 四 五 ”开 局之年 、“ 3 0 6 0 ”气候目标）重合，由此，新 基 建 既 需 要 满 足当下经 济 刺 激 需 求，还 应 注 重 绿 色低 碳 发 展 要求 。2020 年9月22日，中国国家主席习近平在第七十五届联合国大会 一般性辩论上提出：“中国将提高国家自主贡献力度，采取 更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到 峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”在“3060”气候目标 的约束下，固定资产投资、产业布局需要更多地考虑绿色低 碳元素。在中国各省份陆续公布的2020年省级重点项目清单 中，绿色项目占全部投资的比重与五年和十年之前相比并没 有提高，依然是10%，“绿色发展”理念仍未真正落到实处。 新基建尚且处在发展初期，相关的政策规范（如“绿色新基 建产业名录”、“新基建环境气候影响评估机制”等）则更为 缺乏。 同 时，新 型基 础 设 施 在 投 资 热 情 高涨 的 背景下仍 需冷 静思考，谨防“新瓶装旧酒”，准确把握短期需求与长期规 划的平衡，以及在全生命周期中对气候目标的贡献。首先， 目前尚未出台新基建投资与建设的标准与规范，在新基建的 投资热潮中，项目审批过程仍有鱼龙混杂的现象。部分高污 染、高排放的传统基建项目包装成新基建项目而得以快速 推进，挤占新基建项目的发展空间。其次，基建具有新老交 替、新老协作的互动关系，新基建的各个重点领域并不适用 于所有地区，如果出现低水平重复建设，新基建使用价值将 大打折扣。再者，投资热情高涨情形下与需求错配的新基建 项目在投资热潮退去后，还将面临退化为烂尾工程，进而产 生或加剧债务风险的挑战。最后，现有的新基建投资计划中 更多地强调经济刺激作用，对于其在社会福利以及环境效益 层面作用的 考虑有所 欠 缺 。若 新基 建 在 建 设 过程中 缺 少对 绿色低碳标准的考虑，新技术、新需求也将会演变成另一种 形式的高能耗、高排放，以新基建之名带来新的高碳锁定。 从2020年的经济刺激方案来看，“两新一重”的政策组 合成为政策与投资热点，新基建迎来建设热潮，在“3060” 气候目标的约束下，新基建未来的建设模式需要更多地重视 绿色与创新的贡献。但在此建设热潮背后，新基建的内涵、 外延及其真实效益如何尚未有明确定论，如何聚焦现实发展 需求，避免大水漫灌式的建设亦亟待讨论。 1.2 如何定义新基建 狭义的传统基建包括交通运输、能源、通信、水利 四类，广义的传统基建还包括社会性基础设施，即教育、 科技、医疗卫生、体育、文化等设施。新型基础设施自 2018年被首次提出以后，其内涵与特征不断明晰，各界对 于新基建的认识亦不尽相同。综合来看，新基建涵盖范围 从窄至宽可分为三大类（图1.1），核心圈层为最具认可 度的五大领域，即5G、新能源配套措施（新能源汽车充 电桩）、数据中心、人工智能和工业互联网。城际高速铁 路、轨道交通与特高压虽然位列央视提出的七大新基建领 域中，但部分专家、学者认为该类基础设施建设推行时日 已久，并不符合“新”的特质，本研究中将其列为第二层 的核心扩展圈。最外围的扩展圈在前两层的基础上强调新 技术对于传统基础设施建设的智能化、数字化改造，其内 涵范围广，包括智慧交通（公路、铁路、机场等）、智慧 教育等领域。 传统基建与新基建同为基础设施的一类，均有基础 性、公共性的特征，也有许多差异。表1.1对传统基建和新 基建的定义、服务对象、主要应用场景、投资主体、投融 资模式、投资规模、发展现状、发展特征等进行了总结， 旨在辨析与归纳新基建中“新”的内涵。 5 第一章 经济复苏背景下的新基建 新基建涵盖范围 | 图1.1 5G、人工智能、 工业互联网、 数据中心、 新能源汽车充电桩 补短板项目 （城际高速铁路和 城际轨道交通等）， 特高压 智能化改造传统基建 （融合性基础设施）： 如智慧交通、 智慧教育等 传统基建、新基建、绿色新基建内涵辨析 | 表1.1 传统基建 新基建 绿色新基建 为社会生产和居民生活提供公共服 以新发展理念为引领，以技术创新为 基础建设类项目及其上下游产业中 务的工程设施，是用于保证国家或 驱动，以信息网络为基础，面向高 能够支持环境改善、应对气候变化 定义 地区社会经济活动正常进行的公共 质量发展需要，提供数字转型、智能 和资源节约高效利用的活动，即与 服务系统，是社会赖以生存发展的 升级、融合创新等服务的基础设施体 环保、节能、清洁能源、绿色交 物质基础条件 系，主要包括信息基础设施、融合基 通、绿色建筑等领域相关的项目 础设施、创新基础设施三个方面 其他相近 经济性基础设施 表述 数字基建 生态基础设施 主要覆盖 领域 交通（以铁路、公路、机场、港口、水 5G、数据中心、工业互联网、人工 利等为代表）、建筑业 智能、新能源汽车充电桩等 一是新基建中的城际高速铁路和 城际轨道交通、充电桩等，这些内 容本身就可以对应到国家发展改 革委等七部委联合印发的《绿色产 业指导目录（2019年版）》，属于 绿色产业的范畴；二是5G、人工智 能、工业互联网等技术可用于产业 增质提效，是发展绿色产业不可或 缺的要素 服务对象 服务于人流和物流，重在提供有形 承载信息流和数据流，重在提供无形 提升基础设施建设的附加值，重在 的生产资源和要素 的数据和信息资源 强调基建全生命周期的环境效益 主要应用 主要提供公共产品和公共服务，支 为数字经济和“互联网+”经济的发 场景 撑农业、制造业等传统产业发展 展提供基础和保障 - 主要投资 主体 政府 具备技术能力的市场主体 具备技术能力的市场主体 2021年9月 6 新基建投资的真实影响——基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析 传统基建、新基建、绿色新基建内涵辨析(续) | 表1.1 传统基建 新基建 绿色新基建 投融资模式 由地方政府、国有企业建设、实施和 具备技术能力的市场主体通过市场化 公共财政、PPP模式 运营，投资经营趋于“中心化”。资金 模式自行商业化实施，或者与地方政 主要靠地方政府和国有企业募集 府合作实施（PPP模式）。资金更多 来源于民营企业、产业投资基金等社 会化资本 投资规模 传统基建规模仍占大头。2020年 新基建项目占2020年存量PPP项 具体的投资数额尚不明晰。根据 存量PPP项目总投资规模大概17.6 目总投资的比例仅有0.5%，规模 清华大学国家金融研究院绿色金 万亿元，其中“铁公基”（铁路、公 不足1000亿元；类新基建项目约 融课题组估计，新基建关键行业 路、港口、码头、机场、隧道等）是 2.6万亿元，占比14.7%左右 所处产业链较长，上下游都涉及 主体，约7.1万亿元，占比接近41% 众多相关产业。绿色建筑与绿色 消费作为两大重点行业，投资规 模每年均在万亿级 乘数效应6 用100亿元投资传统基建将拉动GDP增长200.98亿元，投资新基建将拉 动GDP增长202.05亿元。新基建比传统基建拉动GDP增长仅多出1.07亿 元。无论投资新基建还是传统基建，当前投资乘数约等于2 发展迅速2，但仍存在产能过剩的 发展现状 总量居前，但人均水平和质量不高1 风险 发展特征 • 投资规模大，投资回收期长 • 市场化竞争程度高 • 经济外部性和公共产品属性强 • 资本投资活跃 • 市场失灵现象不明显 • 市场失灵现象明显 • 技术更新换代速度快 • 技术迭代较慢，存续周期也 • 精 细 化 创 新 必 须 依 赖 产 业 上 很长 下游的协同创新、创新要素 • “投资带动效应”强，快速带 动上下游相关产业，解决大量 的高效配置，以及重要应用 场景的成熟 就业问题 1. 根据国际货币基金组织（IMF）数据，2017年我国公共资本存量达到48万亿美元（2011年不变价格计算），位列世界第一，但人均公共资本存量为3.5万美元， 在149个经济体中居第37位，明显低于日本（6.4万美元）、俄罗斯（5.7万美元）、美国（4.6万美元）等 2. 2019与2020年的《全球竞争力报告》中，中国新型基础设施（或数字基建）相较于传统基建呈现出快速发展的态势。其中2019年中“ICT布局竞争力”排名 为181/141。2020年关于“升级基础设施以加速能源转型与ICT广泛布局”指标的评估中排名22，领先于日本、美国。 7 第一章 经济复苏背景下的新基建 新 基 建 的“ 新 ”主 要 体 现 在 新 技 术 发 展 与 运 用导 致 的 产业 业 态、投 融 资模 式 和 治 理 模 式 的 改 变，具体 包 括以下 几 点 。首先，“ 新”体 现在 新技术 的 发 展（ 如 5 G 、数 据 中心 等）与运用（智慧交通、智慧物流等）对传统基建的升级改 造 。其 次 ，“ 新”体 现在 新 的 运 用 场 景，传 统 基 建 重 在 提 供 有形的生产资源和要素，新基建更多聚焦在无形的数据资 源与云端 力 量 。再 者，“ 新”也体 现在 新 的 投 资 主体 与投 融 资模 式，传 统 基 建 通常以 解决 社 会发 展 最 基 本 的需 求 为目 标，投资主体往往是政府，采取自上而下的规划布局，公共 性更强、民间资本参与度较低。新基建投资中，科技企业拥 有 更显著 的 优 势，公私合 营 模 式 有 较 大 的 施 展 空间 。基 于 上述三点，即新技术、新运用场景、新投资主体与投融资模 式，适用于传统基建的制度体系也需要革新。因此，随着新 基建的发展、规范、优化，新的治理体系也是可预期的。 但是，传统基建与新基建并非对立关系，应该以现实 发 展 需 要 为 基 础，协 同 发 展 。首 先 ， 在 新 基 建 内 涵 的 扩 展 圈中，以新技术为支撑对传统基建的升级改造说明二者相 互依托的关系。其次，若将传统基建放在过去的某一个发 展节点，如今的传统基建亦可能是新基建；反之，当下火 热的新基建也会随着科技进一步的发展而在未来“退居” 为传统基建。因此，相关部门应协同考虑两类基建规划， 根据实际发展需求布局。 厘清新基建内涵的同时也需要更清晰地认识到，作为 经济刺激计划中的重点与热点，如何在拉动经济增长的同 时 体 现 高 质 量 发 展 的 含义，兼 顾 就 业、环境 和 社 会 福 利， 亦是新基建在复苏与中长期发展中的应有之义。绿色和平 发布的《展望“十四五”，引领高质量经济复苏——搭建 绿色与包容发展的政策框架》报告认为，高质量经济复苏 目标（图1.2）应该是经济增长、拉动就业、绿色低碳环 境友好以及促进社会包容。波士顿咨询公司也在其研究报 告中认为，疫后复苏背景下，有效的基建刺激政策应能在 短期内创造可持续、高质量的就业，在中长期对应对气 候变化过程中有积极贡献且能够加强发展韧性，创造新 的工作方式则是疫情下不得忽视的新发展趋势（Boston Consulting Group，2020）。因此，与曾经的4万亿元投 资计划不同，新型基础设施建设并非应对经济下行的短期 之举，而是多重目标并举的长远之计。 新型基础设施建设在经济、就业、环境和社会福利 等方面提质增效的潜力使其成为疫后经济高质量复苏的亮 点。但是，要想规避投资建设中的风险，则需要对新基建 有更深的认识并予以政策上的指引。对新基建、传统基 建、绿色基建三者的对比显示，新基建的“新”主要体现 在新技术发展与运用导致的产业业态、投融资模式和治理 模式的改变，在绿色与包容性复苏、“3060”气候目标以 及中长期转型发展等多重目标叠加下，新基建的高质量发 展需要同时在经济、就业、环境和社会福利四方面蓄力， 新基建相关的政策也需要同时兼顾上述四个目标。 高质量经济复苏目标 | 图1.2 拉动就业 经济增长 绿色低碳 促进社会包容 2021年9月 8 新绿基色建复投苏资全的球真进实行影时—响—疫—情基后于国绿际色复与苏包案容例性集复苏框架的综合效益评估分析 第二章 新基建政策 与发展进程 9 第二章 新基建政策与发展进程 随着对新基建内涵和外延的理解不断深入，中央层面 与各级政府关于新基建投资建设的政策不断推陈出新，日 臻完善。在疫后复苏叠加多个关键时间点的当下，促进新 基建发展建设的相关政策都有哪些特点，能否实现前文提 到的经济、环境、就业和社会福利四重目标，改进的方向 何在等问题需要进一步分析。 2.1 中央层面多部门协调，政治意愿高 新基建相关的政策随着新基建内涵的丰富而不断更 新 完 善，与 现 实 需 求 联 系 紧密 。中 央 和 国 家 历 次 会 议 与 相 关政策文件（见表2.1）中新基建相关的表述，从最初的 5G网络、人工智能、工业互联网、物联网扩增到大数据中 心、新能源汽车充电桩等，内涵日益丰富。面对2020年不 断变化的国内国际形势，新基建政策重点与现实需求联系 日益紧密。例如，疫情防控期间，融合性基础设施中强调 新基建在智慧医疗等公共卫生相关领域的运用；进入经济 复苏阶段，面对消费疲软的困境， 2020年《政府工作报 告》中明确提出加强“两新一重”建设，激发消费需求， 助力产业升级。 此 外，协 同 传 统 基 建 和 新 基 建 发 展，打 造 现 代 化 基 础 设 施 体系的 政 策导向 初显，新 基 建 相 关 的产业 名录与环境 标 准 尚 待 补充 。不论是“补短板工程”还是“整体优化、 协同融合”的政策导向，均从顶层政策中传递出新基建投 资热潮中的冷思考，强调以实际需求、适度超前的理念 为出发点规划新基建的发展方向。新基建作为新事物，良 好有序的发展需要清晰的产业目录进行规范。同时，随着 “3060”气候目标以及“绿色发展”理念的深化落实，增 加绿色项目占新一轮基建项目的比重、强化环境气候影响 评估、完善ESG（环境、社会和治理）评级等措施将是新 基建优化升级亟待补全的政策。 国家层级的新基建相关政策文件 | 表2.1 发文机关/会议名称 新基建相关的政策/ 文件 政策/文件的目标 关注重点(亮点) 工业和信息化 部、国务院国有 资产监督管理委 员会 《关于开展深入推进 • 继续推动5G技术产业化，促进系统、芯片、终端等产 宽带网络提速降费支 业链进一步成熟 撑经济高质量发展 2019专项行动的通知》 5G技术 国家发展改革委 等7部门 《关于促进“互联网 +社会服务”发展的 意见》 • 加快布局新型数字基础设施，加速构建支持大数据应 用和云端海量信息处理的云计算基础设施，支持政府 和企业建设人工智能基础服务平台 大数据、 人工智能 中共中央政治局 会议（2019年7 月） • 稳定制造业投资 • 实施补短板工程 • 加快推进信息网络等新型基础设施建设 补短板工程 国务院第四次常 务会议 • 大力发展先进制造业，出台信息网络等新型基础设施 投资支持政策 • 推进智能、绿色制造 先进制造业、 绿色制造 中央全面深化改 革委员会第十二 次会议 • 以整体优化、协同融合为导向，统筹存量和增量、传 统和新型基础设施发展，打造集约高效、经济适用、 智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系 • 分类放宽服务业准入限制，构建监管体系，深化重点 领域改革，健全风险防控机制，完善相关法律法规， 提升供给质量和效率 中共中央政治局 会议 • 推动生物医药、医疗设备、5G网络、工业互联网 等加快发展 融合性基础设施 2021年9月 10 新基建投资的真实影响——基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析 2.2 融合省级发展需求，落实各有偏重 首先，中 央 层 面 关 于 新 基 建 的 政 策 推 陈 出 新，各 省份 对于 新基建亦热 情高涨，但 其投 资占比仍然难以与传 统 基 建 相 比 。各省份关于新基建的政策中，部分省份设立了 在特定领域锚定全国前列的目标。例如，贵州、山东在大 数据中心发展领域雄心勃勃，东部发达省份更多发力于融 合性基础设施，即以新技术对传统基建、社会性基础设施 进行升级改造。此外，虽然各省份披露的投资规模不尽齐 全，但从现有的投资情况看，现阶段新基建仍然难以与传 统基建匹敌，全国已经落地的 16.51万亿元PPP 项目中， 包括信息网络建设、光电、充电桩、生物质能、智慧城 市、科技等在内的新基建项目投资仅为1141.24亿元，占比 0.69%。该数据一方面说明了经济复苏过程中，各省份对 于新基建高涨的热情并没有脱离经济发展的实际情况，另 一方面也预示着新基建广阔的增长空间。 其次，各省份新基建相关政策的重心与前文提出的核 心圈基本一致，但各个区域对于新基建不同领域的运用有 不同的侧重。对31个省份已出台的相关政策进行统计（见 图2.2）可以发现，5G是所有省份的重要发展方向，工业 互联网、智慧基础设施、大数据中心、人工智能亦是多个 省份的发展方向。但从不同区域看，东部省份主要侧重于 新技术在全域范围内的运用，强调技术的基础研发与原始 创新。例如，北京市提出要强化关键核心技术攻关，围绕 5G、半导体、新能源、车联网、区块链等领域，支持新型 研发机构、高等学校、科研机构、科技领军企业开展战略 协作和联合攻关。中西部地区更多倾向于区块链的产业带 动作用，以此加速地方经济发展。 再 者，各 省份 结 合自身发 展 的 实 际 需 要，在 融 合 性 基 础设 施中对不 同 的民生领 域 均 有所 倚 重，但 对 包容性 的 理 解仍然有待扩展。融合性基础设施结合不同省份的社会发 展需求。例如，湖北省经历了新冠肺炎疫情的重创，其新基 建的布局与运用与公共卫生、智慧医疗的联系更为紧密；贵 州省作为 精 准 扶 贫与脱 贫 攻 坚 的 重 要阵 地，新基 建 如 何 助 力脱贫是其关注的重点；浙江省则在社会治理与新基建的 融合方面挖掘更多的可能性。但是，社会包容内涵远比在民 七大领域新基建及智慧基础设施在各省份政策中的提及率 | 图2.1 100% 80% 100.00% 90.32% 93.55% 83.87% 93.55% 67.74% 67.74% 60% 40% 48.39% 20% 0 5G 数据中心 工业互联网 人工智能 特高压 新能源汽车 城际高速 智慧基础 充电桩 铁路和 设施 轨道交通 11 生领域进行数字化转型丰富，政策对于弥合数字鸿沟、保障 脆弱群体在数字化转型中与就业和数字化服务相关的权益 仍然缺乏足够重视。 最 后，现有的新基建 相关 政 策 对环境影响 的关注较 少，针对传统基础设施智能化升级改造的绿色规范更是稀 缺 。多 数省份均 在 政 策 文件 中坚 持五大 发 展 理 念，但 绿 色 作 为其 中 的 重 要 组 成 部分，并 没有 在 具体任 务 中 得 到足够 的体现。根据G20基建工作组2020年发布的《G20 利雅得 高新科技基建议程》（G20 Infrastructure Working Group， 2 0 2 0），高 新技术 基 建 在 发 展 过程中面临 的 环境 风 险 包 括 基建运行过程中（储存数据、散热等）的能源消耗、建设过 程中对稀缺自然资源的消耗，在基建布局、建设和运营中应 考虑 这 两 项 指 标，但 仅有江 苏省 在 大 数 据 中心 等 基 建 项目 中设置了能耗指标配额。从融合性基础设施服务于生态系 统，进而提升整体环境效益的政策角度来看，仅有福建省等 个别省份在政策任务中明确提及将生态环境与海洋作为融 合性基础设施的重要发展方向。 总体来看，国 家 层面 和 省级 层面 对于 新基 建 的 发 展 均 给 予 较 大 的 政 策 支 持力度 。短 期 来看，传 统 基 建 的 投 资 规 模仍旧远超新基建，但未来的新技术、新业态使得新基建有 较大的发展空间。同时，以人为本、绿色发展均是新基建规 划或 行 动 方案 中的 重 要发 展 方向，但 落 到实 处 的 规 范 或 指 标仍然较少，因此，新基建提质增效的期望是否将以绿色低 碳、社会包容的方式实现仍待考量。 第二章 新基建政策与发展进程 2021年9月 12 新绿基色建复投苏资全的球真进实行影时—响—疫—情基后于国绿际色复与苏包案容例性集复苏框架的综合效益评估分析 第三章 新基建综合效益 评估 13 第三章 新基建综合效益评估 新基建作为重要抓手，能否在这一机遇与挑战并存时 期同时完成短期复苏和长期转型两大目标，仍需要进一步 评估。短期内，新基建一方面需要刺激经济复苏并对中国 经济发展过程中的“卡脖子”技术与产业加大投资，另一 方面则需要防止过热投资及高碳排和高能耗的基建项目混 入，形成长期的高碳锁定效应。长期进程下，新基建应当 能为产业绿色化和智能化转型、就业稳定供给，以及城乡 就业结构优化等经济社会转型与具体民生问题提供相应的 解决思路。 上述新基建效益目标的定性论证需要一套完备的方法学 框架与研究数据，以便准确判断新基建在刺激经济复苏与推 动产业转型过程中的潜质，并为将来新基建的推进方案提供 优化与改进建议。对此，我们从经济、环境、就业和社会福 利四方面入手，选取2020年为评估年，对前文归纳的核心圈 和核心扩展圈内的“七大领域”新基建（5G、数据中心、人 工智能、工业互联网、特高压、新能源汽车充电桩、城际高 速铁路和轨道交通）进行综合效益评估。同时，为更好地反 映新基建的综合效益，我们选择2008年金融危机后4万亿元 经济刺激方案的投资结构作为比较基准来回答3大问题： ● 新基建投资短期内对中国经济的拉动作用有多 大？ ● 新基建投资相关的能耗与排放是否符合中国长期 发展进程中需要进一步兼顾产业升级与绿色低碳 转型的基本要求？ ● 新基建各个领域的投资对不同行业的就业与劳动 收入的影响有多大？ 对于上述问题，本章将从经济、环境、就业和社会福 利四大方面进行系统的测算和研究。这一评估过程需要考 虑两方面的约束：第一，不同于2008年金融危机后中国的 4万亿元激励计划，新基建现有政策的指导性特征虽然突 出，但具体行动方案涉及的投资主体、规模与方向均有较 大的不确定性，因此新基建的综合效益评估首先要明确投 资方向与投资规模的范围。第二，新基建绿色化与智能化 的发展要求均以国民经济行业作为基本对象，需具备拉动 产业链上下游实现技术进步、产业共生的协同效应与关联 效应，因此对新基建的评估需要落实到具体的国民经济行 业上。本章将使用宏观经济结构性分析方法对新基建进行 评估，以反映其产业关联特征。 3.1 新基建的国民经济行业覆盖面与主要 评价指标 通过将七类新基建项目的投资成本结构、主要产成 品特征与我国国民经济行业（GB/T 4754—2017）进行匹 配，可知新基建投资覆盖的主要行业（见表3.1）。首先， 新基建的直接投资对象主要为以专用设备制造业为代表的 中端行业，以及以电信、广播电视和卫星传输服务为代表 的末端行业，投资方向已具有一定“数字化”属性。其 次，从产业关联的角度看，中端、末端行业产品投资需求 的增加会进一步诱发供应链上下游的众多间接需求，具有 产业协同发展的属性。基于以上两点，评估新基建的综合 效益就需要全面考虑新基建投资的直接影响与通过供应链 传导产生的间接影响。 2020年新基建投资类型与我国国民经济行业的匹配 | 表3.1 新基建类型 主要涉及的国民经济行业 5G 计算机、通信和其他电子设备制造业（大类39），专用设备制造业（大类35） 数据中心 计算机、通信和其他电子设备制造业（大类39），土木工程建筑业（大类48），电信、广播电视和卫星传输服务（大类63） 特高压 电气机械和器材制造业（大类38），通用设备制造业（大类34） 新能源汽车充 电桩 电气机械和器材制造业（大类38） 城际高速铁路 和轨道交通 土木工程建筑业（大类48），电气机械和器材制造业（大类38） 工业互联网 电信、广播电视和卫星传输服务（大类63），互联网和相关服务（大类64） 人工智能 电气机械和器材制造业（大类38），电信、广播电视和卫星传输服务（大类63），软件和信息技术服务业（大类65） 2021年9月 14 新基建投资的真实影响——基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析 本章采用投入产出分析（Input-output analysis）这 一结构性分析方法对2020年新基建新增投资的综合效益进 行评估。建模过程所需的主要原始数据来自《中国2017年 非竞争型投入产出表》、《中国能源统计年鉴2018》、 《中国劳动统计年鉴2018》等。从相关研究来看，郭朝先 等学者使用投入产出模型计算了新基建对农业、工业、建 筑业和服务业GDP的拉动效果，发现新基建比传统基建能 拉动更多行业的增长，为理解新基建的经济效益提供重要 参考（郭朝先等，2020）。本研究在此基础上，以投入产 出模型为基础，引入了细分城乡单位的收入乘数，投资额 的行业去向也较为明确，同时额外纳入了包含二氧化碳排 放与能耗的环境效应模块、包含行业收入与就业情况的社 会福利与就业效益模块，以期能更详实地反映新基建影响 的全貌。具体选取的经济、环境、就业和社会福利指标如 表3.2所示。 ● 经济效益中，选择城乡GDP这一指标反映新基建 的经济效益在城乡中的分配情况，分行业进口量 和总产出反映新基建投资带来的各行业生产规模 变动“总效应”（Total effect），GDP与投资额 比率反映新基建单位投资的增加值拉动效率。 ● 环境效益中，选择分行业能源消费量与分行业 二氧化碳排放量两个指标评估新基建能对我国 “3060”气候目标的贡献值。 ● 就业效益中，选择分行业城镇新增就业人数这个 指标，以明确当前中国城镇化进程中新基建在保 民生促就业中的作用。 ● 社会福利效益中各类研究常关注劳动力收入状 况，因此本章选取分行业平均工资增量和分行业 平均工资变动率来反映某一部门劳动力收入变化 情况，使用收入基尼系数比较各行业收入变化后 行业间收入差距的变动。 图3.1给出了2020年七类新基建具体的投资规模，合 计1.8万亿元，这一数值是在参考了恒大研究院、赛迪研 究院等机构的测算结果，进行重新测算并取均值后得出 的。城际高速铁路和轨道交通（后文称城际高铁）及特高 压的投资额在各类新基建中名列前茅，分别达到7500亿元 和 4300亿元。同时，5G、大数据中心的投资额超过或达 到1800亿元。工业互联网、人工智能和新能源汽车充电桩 （后文称充电桩）的投资额小于1000亿元3。 新基建综合效益评估指标及说明 | 表3.2 效益分类 经济效益 环境效益 就业效益 社会福利效益 指标名称 城乡GDP 分行业总产出 分行业进口量 GDP与投资额比率 分行业能源消费量 分行业二氧化碳排放量 分行业城镇新增就业人数 分行业平均工资增加量 分行业平均工资变动率 收入基尼系数 指标说明 城镇、农村常住单位生产过程新创造的价值 常住单位生产的所有货物和服务的价值 常住单位从非常住单位购买或无偿得到的各种货物和服务的价值 测度单位投资的增加值拉动效率 常住单位生产过程中的能源使用量 常住单位生产过程中能源燃烧的二氧化碳排放量 私营及非私营单位的城镇新增就业人数 测度部门平均工资变化绝对量 测度部门平均工资变化幅度 测度部门间收入分配差距 3. 本章使用的投入产出模型的新基建投资额行业流入比例以附件的形式给出，以便于未来同类研究进行结果复现与比较。 15 第三章 新基建综合效益评估 单位：亿元 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 7500 城际高铁 4300 特高压 各类新基建2020年投资规模 | 图3.1 3000 5G 1800 800 500 大数据中心 工业互联网 人工智能 100 充电桩 根据七类项目的成本投资结构，我们将图3.1中的投资 额将按照一定比例与量化模型内包含的国民经济行业的上 下游部门进行匹配，随后基于表3.2中的指标，从宏观经济 与中观行业层面对新基建的综合效益进行评估。 3.2 新与旧，各项效益各有优势 基于前文的梳理与分析，2020年新基建投资总规模为 1.8万亿元，假定传统基建情景中的投资额沿用这一投资规 模，但投资额在各行业中的具体分配结构与2008年金融危 机后的实际情况保持一致。在接下来的新基建四类综合效 益评估中，我们首先将其与传统基建进行纵向比较，随后 再进行新基建七大领域间的横向比较。 ● 经济效益 首先，在相同的1.8万亿元投资额约束下，新基建拉动 的GDP约为2.1万亿元，投资乘数达到1.174，但是这一数值 同传统基建拉动的2.38万亿元GDP相比，少了近0.28万亿元 （图3.2）。究其原因有二：首先，传统基建的总产出5中建 筑业和服务业的占比大，这两类行业的增加值系数大，因 此对投资乘数的拉动效应显著；其次， 新基建中建筑业、 服务业、电气制造业、通信电子业的产值占比相对平均， 而产值位居前列的电气制造业、通信电子业的增加值系数 相对较小，一定程度上影响投资乘数的正向效益。从新 基建拉动的GDP在城乡中的占比上看，城镇受益远高于农 村，这与制造业和服务业主要集中于城镇有关。因此，新 基建的经济效益主要流入城镇中的产业部门。 25,000.00 20,000.00 15,000.00 10,000.00 5,000.000 0 21,021.92 GDP总额 4,890.53 农村 新基建 2020年新基建与传统基建新增投资可拉动的城乡GDP | 图3.2 5,402.37 16,131.39 23,805.89 18,403.52 城镇 GDP总额 农村 城镇 传统基建 4. 本研究计算的基建投资乘数结果与大部分研究类似，例如Chen et.a（l 2016）发表于Economic Modelling的文章计算结果约在0.781~1.003。郭朝先 等 （2020）计算的“新基建”和传统基建投资乘数约为2，主要源于使用的投入产出模型不同以及“新基建”投资流向的行业构成存在差异。 5. 产值规模即总产出，是量化新增投资对行业产出的完全总效应“Total effect”的指标 2021年9月 16 单位：万元 新基建投资的真实影响——基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析 其次，总体上 新基建较 大的产 值 对 稳固 经 济内循环 有 积 极 作 用，一方 面 可以 进 一 步 扩 大 国 内 市 场 规 模，另 一 方面有利于形成国内国际双循环相互促进的良性发展格 局 。图 3 . 3 和 表 3 . 3 分 别 给 出 了 2 0 2 0 年 新 基 建 和 传 统 基 建 可拉动的产值及其对进口产品需求规模的大小。新基建 的产值达到47572.64亿元，略高于传统基建的47287.30 亿元。因此，新基建在扩大国内市场规模的国内经济内 循环方面具有一定优势。进口额可在一定程度上反映 国内市场的产品供给缺口，新基建的进口需求合计达到 4027.50亿元，而传统基建为2186.61亿元，进口差额近 2000亿元。进口需求差额较大，说明新基建投资面向的 行业对外依存度较高，但侧面反映了其对促进国际外循 环的积极作用。 聚焦到具体行业，新基建对于制造业的转型升级具有 积极影响。图3.3的数据表明，新基建对制造业产出规模的 刺激较明显，而传统基建则对建筑业和服务业影响较为突 出。若以三次产业划分，新基建拉动的农业、工业和服务 业总产值分别为573.02亿元、37888.32亿元和9111.295亿 元，占比分别为1.20%、79.64%和 19.15%。其中，新基 建对通信电子业、电气制造业产值规模的拉动力较强，分 别达到6736.89亿元和5778.08亿元。能够为制造业下一步 的转型升级奠定良好基础。而传统基建对上述行业总产出 的贡献仅为726.31亿元和3320.11亿元，仅占新基建贡献的 10.78%和57.46%。 另一方面，新基建发展仍然面临“卡脖子“技术难 题。表3.3的数据说明新基建对国外通信电子业产品的进口 需求较大，达到1869.98亿元，远高于传统基建情景下的 327.64亿元。这部分进口主要由5G和大数据中心的投资所 诱发。因此，我国在电子芯片、集成电路等新基建相关技 术方面的对外依存度仍然较高，“卡脖子”技术的发展瓶 颈问题急需解决。金属采选业、化学产品业和油气开采业 的进口需求均超过了200亿元。这些行业虽然不是新基建 的直接投资行业，但产业链上下游的关联程度较高，因此 诱发的进口需求也相对较大。 新基建 10000 传统基建 2020年新基建与传统基建新增投资可拉动的各行业产值 | 图3.3 8000 单位：亿元 6000 4000 2000 0.0 农业 油气 非金属 纺织 木材 石油 非金属 金属 专业 电气 仪器 设备 燃气 建筑业 批发 牧渔业 开采业 矿业 品业 家具业 炼焦业 制品业 制品业 设备业 制品业 仪表业 修理业 产供业 零售业 煤炭 金属 食品 纺织 造纸 化学 金属 通用 交通 通信 其他 电热 水产 交通 服务业 采选业 采选业 烟草业 服装业 印刷业 产品业 冶炼业 设备业 设备业 电子业 制造业 产供业 供业 运输业 17 第三章 新基建综合效益评估 2020年新基建与传统基建新增投资可拉动的各行业进口额（单位：亿元） | 表3.3 行业 农林牧渔业 煤炭采选业 油气开采业 金属采选业 非金属矿业 食品烟草业 纺织品业 纺织服装业 木材家具业 造纸印刷业 石油炼焦业 化学产品业 非金属制 品业 金属冶炼业 金属制品业 新基建 35.07 34.57 202.75 323.87 14.02 10.15 7.15 2.45 11.97 17.15 29.12 320.46 39.10 292.60 25.49 传统基建 38.93 35.99 231.15 300.55 18.66 10.65 7.28 2.74 15.66 19.92 32.38 273.13 25.32 221.23 19.87 进口差额 -3.85 -1.43 -28.40 23.32 -4.65 -0.50 -0.13 -0.29 -3.69 -2.77 -3.26 47.33 行业 通用设备业 专用设备业 交通设备业 电气制造业 通信电子业 仪器仪表业 其他制造业 设备修理业 电热产供业 燃气产供业 水产供业 建筑业 新基建 106.87 42.46 92.36 226.03 1869.98 75.55 38.85 3.19 0.23 0.00 0.00 0.00 13.78 交通运输业 65.73 71.37 5.62 批发零售业 服务业 47.07 93.28 传统基建 81.69 42.68 20.18 112.85 327.64 50.39 38.55 3.23 0.24 0.00 0.00 0.00 89.29 63.36 103.05 进口差额 25.18 -0.22 72.18 113.18 1542.34 25.16 0.30 -0.04 -0.01 0.00 0.00 0.00 -23.56 -16.30 -9.76 ● 环境效益 新基建的环境效益主要体现为分行业能源消费量与分 行业二氧化碳排放量。 总体来看，新基建对节能减排有一定贡献，但节能减排 力度有待进一步提升。图3.4给出了2020年新基建新增投资 的分行业完全能源消费6及其与传统基建情景的对比，2020 年新基建情景下新增投资产生的能源消费总量为8788.96万 吨标准煤（约为阿根廷2017年终端能源消费量），而传统基 建情景下新增投资产生的能源消费总量为9119.79万吨标准 煤 。从 图 3 . 5 所 示 的二 氧化 碳 排 放 总 量 来看，新基 建 生 产 过 程来自煤炭、成品油、天然气消费的二氧化碳排放均有所减 少，较传统基建减少1348.3万吨，与2018年中国纺织业的二 氧化 碳 排 放 量相当，减 排 率 约为7. 24% 。最 终，新基 建 2 0 2 0 年的合计排放量为17265.2万吨，约为2017年上海市二氧化 碳排放总量，约占当年全国二氧化碳排放的1.75%。 6. 完全能源消费既包含了投资的直接能耗及供应链传导下的间接能耗。 2021年9月 18 新基建投资的真实影响——基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析 2020年新基建与传统基建新增投资导致的分行业能耗总量（单位：万吨标准煤） | 图3.4 农业牧渔业 纺织品业 非金属制品业 电气制造业 燃气产供业 煤炭采选业 纺织服装业 金属冶炼业 通信电子业 水产供业 油气开采业 木材家具业 金属制品业 仪器仪表业 建筑业 金属采选业 造纸印刷业 通用设备业 其他制造业 交通运输业 非金属矿业 石油炼焦业 专用设备业 设备修理业 批发零售业 食品烟草业 化学产品业 交通设备业 电热产供业 服务业 新基建 996.91 825.98 3，036.12 传统基建 0 1，209.28 1，209.28 1，209.28 2，000 4，000 6，000 8，000 10，000 传统基建 2020年新基建与传统基建新增投资可导致的二氧化碳排放量（单位：万吨） | 图3.5 新基建 天燃气 成品油 煤炭 0 2，000 4，000 6，000 8，000 10，000 12，000 14，000 16，000 18，000 分行业 来看，若 要 实 现 更 好 的 节 能 减 排 效 果，新 基 建 的投资决策者应重点关注新基建目标行业供应链上游的能 效优化空间。新基建情景下，金属冶炼业、化学产品业、 非金属制品业的能源消费需求量较大，分别达到3036.12 万吨、996.91万吨和825.98万吨标准煤（图3.4）。这些行 业并没有直接来源于新基建项目的投资，其能耗是由新基 建目标行业对其上下游行业的间接需求诱发所致。相比之 下，新基建投资覆盖行业如通信电子业、电气制造业、通 用设备业的能耗相对较小，仅分别为258.07万吨、247.55 万吨和143.32万吨标准煤。由此可见，若片面强调新基建 投资项目目标行业的节能效益，有可能会低估新基建在建 过程的产业链能耗成本。 相较传统基建情景，新基建情景下30个行业中有22 个行业实现了碳减排，减排的行业覆盖面超过70%（表 3.4）。具体来看，建筑业、服务业的碳排放实现了较大程 度的下降，这与上述行业在新基建情景下新增的总产出相 对较低有关。交通运输业的新增排放为952.98万吨，较传 统基建情景下降5.02%。然而，个别行业却出现了排放大 幅增加的情况，如交通设备业、电气制造业、通信电子业 的排放增幅分别达到429.50%、74.03%以及827.55%，新 基建对这三个行业投资的规模效益更为突出是导致其排放 显著增加的直接原因。 19 第三章 新基建综合效益评估 2020年新基建新增投资导致的各行业二氧化碳排放量（单位：万吨）及其较传统基建的变化幅度 | 表3.4 行业 农林牧渔业 煤炭采选业 油气开采业 金属采选业 非金属矿业 食品烟草业 纺织品业 纺织服装业 木材家具业 造纸印刷业 石油炼焦业 化学产品业 非金属制 品业 金属冶炼业 金属制品业 新基建 56.19 970.29 13.27 33.24 44.23 47.93 33.65 2.49 5.49 92.35 1625.26 971.13 1340.44 3195.78 15.66 传统基建 64.75 1086.83 14.98 31.02 63.05 49.35 37.65 2.80 7.77 115.39 1880.86 993.58 1962.48 2951.30 17.09 变化幅度 -13.21% -10.72% -11.39% 7.15% -29.86% -2.89% -10.64% -11.10% -29.34% -19.97% -13.59% -2.26% 行业 通用设备业 专用设备业 交通设备业 电气制造业 通信电子业 仪器仪表业 其他制造业 设备修理业 电热产供业 燃气产供业 水产供业 建筑业 -31.70% 交通运输业 8.28% -8.36% 批发零售业 服务业 新基建 21.17 16.40 35.63 32.01 21.73 0.86 19.85 0.64 7304.48 10.87 0.67 111.82 952.98 113.11 175.61 传统基建 25.01 18.92 6.73 18.39 2.34 0.78 19.78 0.72 7610.85 11.77 0.76 203.00 1003.38 109.33 302.86 变化幅度 -15.34% -13.31% 429.50% 74.03% 827.55% 10.21% 0.35% -10.88% -4.03% -7.59% -12.41% -44.92% -5.02% 3.46% -42.01% ● 就业效益 新基建就业效益的衡量指标为分行业城镇新增就业人数。 总体 来看，新 基 建 带 动 的 就 业 人 数 略 少 于 传 统 基 建， 但单位就业人数创造的产值更高。2020年新基建拉动的城 镇新增就业人数达到479万人左右，占该年城镇新增就业人 数（118 6万人 ）的 4 0 . 3 8 % 。相比之下，传 统 基建 拉动 的城 镇 新增就业人数约为539万人，占2020年城镇新增就业人数的 45.45%。但新基建拉动的产值比传统基建多约300亿元，单 位新增就业人数创造的产值更高。 分部门来看（图3.6），新基建最终拉动的新增就业人数 中，服务业新增就业人数最多，约为106万人；建筑业、通信 电子业和电气制造业的新增就业人数也分别达到87万人、71 万人和49万人左右。这一特征说明新基建对优势行业与短板 行业的就业拉动效果较为平衡。因此，从就业人数的行业分 布上看，新基建投资有助于扩大我国通信电子业等高技术附 加产业的就业规模，向劳动力市场传递出数字经济相关的专 业技术人员就业空间更为广阔的积极信号。就业人员的增加 又将进一步拓展这类行业所生产产品的市场规模，最终形成 人才培养与产业发展相互促进的良性循环局面。 2021年9月 20 新基建投资的真实影响——基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析 2020年新基建与传统基建新增投资可拉动的城镇分部门新增就业人数（单位：万人） | 图3.6 农林牧渔业 木材家具业 专用设备业 燃气产供业 煤炭采选业 造纸印刷业 交通设备业 水产供业 油气开采业 石油炼焦业 电气制造业 建筑业 金属采选业 化学产品业 通信电子业 交通运输业 非金属矿业 非金属制品业 仪器仪表业 批发零售业 食品烟草业 金属冶炼业 其他制造业 服务业 纺织品业 金属制品业 设备修理业 纺织服装业 通用设备业 电热产供业 传统基建 28 8 158 21 183 新基建 0 49 71 87 22 106 0 0 0 0 0 600 此外，新基建和传统基建对服务业、建筑业、通信电子 业、电气 制 造 业 和 交 通 设 备业 新 增 就 业 人 数 的 拉动 有 明 显 差异 。传 统 基 建 对 服 务业、建 筑 业 就 业 人 数 的 拉 动 分别 约 为1 8 3万人与1 5 8万人 ，较 新基 建 高出 约7 7 万人 及71万人； 相 对 地，新基 建 对 通 信电子业、电气 制 造 业 和 交 通 设 备业 新 增就 业 的 拉动 合 计 约为1 3 8万人 ，较 传 统 基 建 高出 约 9 9 万人 。行业 产 值 规 模 直接 决 定了其 对 劳 动 力的需 求程 度 ， 造成上述就业差异的主要原因是两类基建投资面向的主要 行业不 同，导 致 新 增产 值 在 行业 间 分布 特 征 差异 较 大（ 图 3.3），相应地，由于传统基建与新基建对专用设备业、通用 设备业的投资规模无明显差异，因此拉动的新增就业人数 也相对一致。 ● 社会福利效益 社会福利效益部分聚焦于新基建对各行业城镇就业人 员收入分配及收入差距的影响。两者分别采用分行业平均 工资变动率和收入基尼系数这两项指标。如表3.5所示，新 基 建 的 投 资 对 各 行业 城 镇 就 业 人 员平均收 入 均 有改善，但 不同行业之间的差距相较于传统基建更大。 新基 建 投 资 情 景下，各 行业 城 镇 就 业 人 员平均 收 入 的 上升幅度为0.47%~9.60%，传统基建情景下的上升幅度为 0.53%~5.51%。分行业看，新基建对电气制造业和通信电子 业的收入增幅贡献最大，分别达到9.60%与7.05%，加之这 两个行业能拉动较多的新增就业人数，因此具有这部分行 业专业技术背景的人员，不仅具有更多的就业机会，也有同 其他行业相比更广阔的薪酬空间。此外，金属采选业、金属 冶 炼 业、交 通 设 备业、电气 制 造 业、通 信电子业、仪器 仪表 业、其他制造业、批发零售业等8类行业城镇就业人员在新 基 建 情 景下的 收 入增幅 高于 传 统 基 建 情 景 。因 此，新 基 建 对于制造业就业人员收入的利好相对更大。 表 3 . 6 给出了衡 量 这一 社 会 效 益 的 收 入 基尼系 数 及 其 变化情况：两类基建投资方案对于收入差距的影响相差无 几。新基建内部数字信息类基建项目（即前文图1.1的新基 建“ 核心 圈“）对减 小贫 富两极 分 化 的“ 数字 鸿沟 ”有一定 的 积 极 作 用 。根 据《中 国 劳 动 统计 年 鉴 2 01 8 》给出 的 分 行 业 城 镇 单位 就 业 人 员平均工资，测 算出部门 间 的 初 始 收 入 基尼系 数 为 0 . 2 5 0 2 5 。由于 新基 建 各 部 门 的 收 入增 幅 区 间 大于 传 统 基 建，因 此 新基 建 情 景下部门间收 入基尼系 数 为 0 . 2 5 2 6 5，大于 传 统 基 建 情 景下的 0 . 2 5 2 01，但 从 变 化 率上 看，两 类 基 建 投 资 方 案 对于 收 入 差 距 的 影 响 十 分 微 弱 。在 此 处 ，为了得 到 新基 建 内 部 数 字信息 类 基 建 项目在 减 小贫 富两极分化的“数字鸿沟”问题中的影响，我们额外计算了 将特高压和城际高铁从量化模型中剔除后（即图1.1新基建 “核心圈”）的行业间基尼系数，发现剩下五类新基建基尼 系 数 的变动 率反而 小于 传 统 基 建 。因 此，通 过 5 G 、大 数 据 中心等数字化基建设施的大规模投入，其产生的技术外溢 和学习效应能够减轻信息落差带来的贫富两极分化。 21 第三章 新基建综合效益评估 行业 农林牧渔业 煤炭采选业 油气开采业 金属采选业 非金属矿业 食品烟草业 纺织品业 纺织服装业 木材家具业 造纸印刷业 石油炼焦业 化学产品业 非金属制品业 金属冶炼业 金属制品业 2020年新基建与传统基建情景对各行业城镇就业人员平均收入的影响 | 表3.5 新基建 0.52% 2.20% 1.74% 3.53% 2.26% 0.51% 0.53% 0.47% 1.09% 1.02% 1.79% 1.71% 2.52% 3.65% 2.36% 传统基建 0.60% 2.46% 1.97% 3.30% 3.22% 0.53% 0.59% 0.53% 1.55% 1.27% 2.08% 1.75% 3.68% 3.37% 2.57% 行业 通用设备业 专用设备业 交通设备业 电气制造业 通信电子业 仪器仪表业 其他制造业 设备修理业 电热产供业 燃气产供业 水产供业 建筑业 交通运输业 批发零售业 服务业 新基建 3.95% 3.96% 2.86% 9.60% 7.05% 1.75% 2.37% 1.72% 2.16% 0.97% 1.09% 2.34% 1.40% 1.38% 1.03% 传统基建 4.66% 4.56% 0.54% 5.51% 0.76% 1.59% 2.36% 1.93% 2.25% 1.05% 1.25% 4.25% 1.48% 1.33% 1.78% 指标 基尼系数 较原始数据变动 变化率 新基建 0.25265 0.00240 0.96% 传统基建及新基建下的收入基尼系数及其变动情况 | 表3.6 新基建（除特高压、城际高铁外） 0.25172 0.00147 0.59% 传统基建 0.25201 0.00175 0.70% 2021年9月 22 新基建投资的真实影响——基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析 总而言之，经济 效 益 层面传 统 基建有更 大的投 资乘 数、更优的经济拉动力；新基建则对产业转型、促进国际国 内 双循 环具有 积 极 的 促 进 作用 。环境 效 益 层 面，新基 建 整 体 的 碳 排 放 量较 传 统 基建 少，但 距 离绿 色 新基建仍 然有一 定的差距。就业效益方面，新基建的投资为高技术、高附加 值相关的行业创造更多的就业机会，单位就业人数创造的 产值更高。社会福利效益的评估中，核心新基建（5G、数据 中心、人工智能、工业互联网、充电桩）的大范围推广具有 缓解不同行业间收入差距的潜质。如何发挥这一潜质，在新 基建的发展中谨防数字鸿沟，是提升新基建综合效益的重 要一环。 上述关于传统基建的数据是基于模型方法情景假设下 得到 的 预 估 结 果，目的 是 通 过 结 构 性 分析 的 模 型 方法和 指 标，同新基建的投资模式进行比较。为更精准有效地制定新 基 建 的 激 励 政 策 和 投 资 计 划，下一节继 续基 于 这一 综合 评 价体系，对新基建内部各个类型的实际综合效益进行比较， 以此为今后新基建投资方案的选择提供研究支持，实现新 基建的既定目标。 然而，从单位投资对GDP的拉动效果来看，充电桩、工 业互联网和人工智能中，每1亿元投资拉动的GDP均超过了 1.10亿元，其单位投资效率高于5G和数据中心的0.911亿元 和0.994亿元。投资规模最大的城际高铁、特高压的单位投 资GDP分别达到1.298亿元和1.202亿元，投资效益显著。这 一 优 势 来 源 于 较 优 的 技术储 备，如 城 际高 铁 中的 复 兴号列 车自有100%知识产权，建设过程中桥梁隧道的装配施工、 流水线作业等均具有比国际水平更高的技术与标准 。 需要指出的是，当前工业界及学术界对城际高铁和特高 压是否属于新基建范畴仍未形成共识。因此，若从单位投资 对GDP的拉动效率角度进行决策，未来新基建的优先投资 领域可考虑充电桩、工业互联网和人工智能。这三类新基建 的单位投资GDP高于1.10亿元，主要能给交通、工业部门带 来较大的GDP贡献，但若能协调优化这三类行业上下游部门 的能耗与排放，将有利于加快能耗与排放强度的下降，提高 新基建的含绿量。 ● 环境效益 3.3 七类新基建哪家强？ ● 经济效益 首先，对2020 年新基建实际投 资拉动 的 2 .10万亿元 G D P 按 七 大 类 型 进 行 区 分，七 类 新基 建 具体 的 G D P 贡 献 如 表3.7所示。其中，城际高铁、特高压的贡献最大，实际拉动 的 G D P 分别 为 97 3 4 . 3 0 亿元 、516 9 . 8 2 亿元，占G D P总额 的 4 6 . 31% 与24. 59 %，随 后为5 G 和大 数 据中心的 273 4.4 4亿元 与178 8 . 8 4亿元，充电 桩、工 业 互联 网以 及 人工智能由于投 资额较低，拉动的实际GDP均未超过1000亿元。 对不同类型新基建的环境效益进行比较可以发现， 城际高铁和特高压在投资建设周期中的能耗分别达到 41 3 4 .7 8万 吨 标 准 煤 和 2 4 8 2 . 9 2 万 吨 标 准 煤，占所 有 新 基 建能耗的47.05%和28.25%（图3.7）。城际高铁能耗排名 第一的原因有两点：首先，其投资额最大，因此规模效应带 来的能耗较高；其次，与其上游供应链的高耗能有关。根据 情景设计后的模型测算，城际高铁投资主要集中于建筑业 与交 通 设 备业，这一 过程 中两 行业 的直接 能 耗 为2 8 8 . 5 6 万 吨标准煤。而这两个行业对于上游的金属冶炼业、非金属制 品业、化学产品业中间品需求较高，因此诱发的这三个行业 的能耗合计达到2320.98万吨标准煤。上游供应链的高耗能 2020年七类新基建新增投资拉动的实际GDP及其单位投资GDP（单位：亿元） | 表3.7 新基建类型 GDP GDP占比 投资额 单位投资 GDP 5G 2734.44 13.01% 3000 0.911 大数据中心 1788.84 8.51% 1800 0.994 特高压 5169.82 24.59% 4300 1.202 充电桩 118.09 0.56% 100 1.181 城际高铁 9734.30 46.31% 7500 工业互联网 908.77 4.32% 800 人工智能 567.67 2.70% 500 1.298 1.136 1.135 23 第三章 新基建综合效益评估 造成了城际高铁的投资能耗最大。特高压的投资额约为5G 的1.4倍，但其建设过程的能耗是5G的2.5倍。首要原因在于 特高压主要投资于电气制造业，这一行业对金属冶炼业的 上游需求较大，其能耗为1075.28万吨标准煤，约占特高压 建设能耗的43.31%。 七 大 类 新基 建 的 二 氧化 碳 排 放 量 如 图 3 . 8 所 示 。由 于 碳 排 放 是 在 各 行业 生 产 过 程中 煤 炭、成 品油 、天 然 气 等 化 石燃料的燃烧使用中产生，因此排放占比特征与能源消费 占比 特 征 相 似 。城 际高铁、特高 压 仍 然 是 排 放 量 最 大 的 新 基建项目，其排放量分别达到8401.17万吨、4677.99万吨， 占比合计达到75.75%，结合表3.8其对GDP拉动的占比合计 70.90%来看，两类新基建为拉动GDP所付出的环境成本效 益比高于其他新基建类型。例如，人工智能的二氧化碳排放 占比为1.42%，但其拉动的GDP占比为2.70%。 因 此，通 过比 较 七 大 类 新基 建 的二 氧化 碳 排 放占比 与 对GDP的贡献占比大小，我们发现充电桩、人工智能和工业 互联网在较小的排放前提下能够实现较大的GDP贡献。在 新基建投资计划中，若综合考虑经济效益与环境成本两方 面 因 素，充电 桩、人 工 智 能 和 工 业 互 联 网 应 享 有 更 高 的 政 策优先级。 2020年七类新基建新增投资相关的实际能耗（单位：万吨标准煤）及其占比 | 图3.7 5G 大数据中心 特高压 充电桩 城际高铁 工业互联网 人工智能 126.33，1.44% 346.97，3.95% 991.22，11.28% 646.80，7.36% 4134.78，47.05% 2482.92，28.25% 59.93，0.68% 2020年七类新基建新增投资引致的实际二氧化碳排放（单位：万吨）及其占比 | 图3.8 5G 大数据中心 特高压 充电桩 城际高铁 工业互联网 人工智能 245.10，1.42% 679.23，3.93% 1879.56，10.89% 1270.25，7.36% 8401.17，48.66% 4677.99，27.09% 111.95，0.65% 2021年9月 24 新基建投资的真实影响——基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析 ● 就业效益 从图3.9可以看出，七大类新基建带动的城镇新增就业 呈现 三个梯度 的 特 征 ，其中城 际高铁 拉动 的 新 增就 业 人 数 最多，达到219万人，位于第一梯队；5G、数据中心、特高压 位于第二梯队，合计拉动的就业人数约为223万人；第三梯 队为工业互联网、人工智能与充电桩，合计拉动的就业人数 约为37万人，其中充电桩投资额最小，拉动的城镇新增就业 人数仅有2万人。 2020年七大类新基建投资拉动的城镇新增就业分行业 占比情况（见图3.10）反映出新基建投资对相关人才的需求 特 征 。人工智能、工 业 互联 网 、数 据 中心 和 5 G 对 知 识密 集 型行业人才的需求较大，其拉动的新增就业中，通信电子业 的占比分别达到27.92%、20.90%、41.32%和 53.72%，相 关 行业 的 技术人 员 拥 有 更 广 阔 的 就 业前景 。特 高 压、充电 桩两类新基建对电气制造业的人才需求分别占其劳动力总 需求的31.58%、36.84%。而城际高铁的人才需求主要为建 筑 工人、交 通 设 备业 技术人 员以 及相 关 服 务人 员 ，其 对建 筑业、交通设备业、服务业的人才需求比例分别为34.61%、 7.50%、21.55%。因此，若从提升劳动力技能 水平、增加 第三产业从业人员占比等就业目标着手，决策部门可出台 相 关 政 策，降 低 投 资 门 槛，引导 社 会 资 金有序进 入 人 工智 能、工业互联网、数据中心和5G等新基建领域。 单位：万人 2020年七类新基建新增投资拉动的城镇实际新增就业人数 | 图3.9 250 219 200 150 106 100 71 50 46 2 21 14 0 5G 大数据中心 特高压 充电桩 城际高铁 工业互联网 人工智能 2020年七大类新基建投资拉动的城镇实际新增就业的分行业占比 | 图3.10 农林牧渔业 木材家具业 专用设备业 燃气产供业 煤炭采选业 造纸印刷业 交通设备业 水产供业 人工智能 工业互联网 城际高铁 充电桩 特高压 大数据中心 5G 0 10% 油气开采业 石油炼焦业 电气制造业 建筑业 金属采选业 化学产品业 通信电子业 交通运输业 20% 30% 40% 非金属矿业 非金属制品业 仪器仪表业 批发零售业 食品烟草业 金属冶炼业 其他制造业 服务业 纺织品业 金属制品业 设备修理业 纺织服装业 通用设备业 电热产供业 50% 60% 70% 80% 90% 100% 25 第三章 新基建综合效益评估 ● 社会福利效益 2020年七大类新基建拉动的分行业城镇就业人员平 均收入增加额如图3.11所示。一方面，电气制造业、通信电 子业城 镇 就 业人 员新增收 入 分别 约为 6 3 49. 24元 、5 0 3 9.1 9 元，远 高于 全 行业平均 增 长 额 1 5 97. 9 4元 。因 此，电气 制 造 业、通 信电子业平均 收 入 的 大 规 模 上 涨 是 新基 建 情 景下的 基尼系 数 大 于 传 统 基 建 情 景 的主 要 原 因 。另一方面，虽 然 新基 建 情 景下 建 筑 业 和服 务业 新增的产 值 规 模 所得 突 破 5 0 0 0 亿元 ，仅 次于电气 制 造 业、通 信电子业 的 5 7 7 8 . 0 8 亿 元 和 6 7 3 6 . 8 9 亿元（ 图 3 . 3），然 而 这 两 个 行业 的 城 镇 就 业 人 员平均 收 入仅 分别 增 长 1 3 01 . 3 0 元 和 9 0 5 . 9 4元 。究 其 原 因，在于原始 数 据计算下建筑 业和服 务业的单位 产 值 劳 动 者平均 工资系 数 较小，仅 为电气 制 造 业 和 通 信电子业 的 15%~35%。 在七类新基 建 对 各 行业平均工资的 贡 献 方面（ 见图 3.12），通信电子业、电气制造业、建筑业和交通设备业同其 他 行业存 在 较 大 差异：就 通 信电子业而 言，5 G 和 数 据 中心 投 资 对 该 行业平均工资 的 拉动 贡 献 达 到 8 0 %；电气 制 造 业 城 镇 就 业 人 员新 增收 入有近70 % 由特 高 压 贡 献 ，特 高 压较 高的投资规模与较大的贡献占比使得该行业新增收入增长 量最大；城际高铁对建筑业、交通设备业的依赖性较强，因 此对这两个行业就业人员新增收入贡献均超过85%。 单位：元 2020年七大类新基建拉动的分行业城镇就业人员平均收入实际增加额（单位：元） | 图3.11 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 农业 油气 非金属 纺织 木材 石油 非金属 金属 专用 电气 仪器 设备 燃气 建筑业 批发 牧渔业 开采业 矿业 品业 家具业 炼焦业 制品业 制品业 设备业 制造业 仪表业 修理业 产供业 零售业 煤炭 金属 食品 纺织 造纸 化学 金属 通用 交通 通信 其他 电热 水产 交通 服务业 采选业 采选业 烟草业 服装业 印刷业 产品业 冶炼业 设备业 设备业 电子业 制造业 产供业 供业 运输业 2020年七类新基建对分行业城镇就业人员平均收入实际增加额的贡献占比 | 图3.12 5G 100% 大数据中心 特高压 充电桩 城际高铁 工业互联网 人工智能 80% 60% 40% 20% 0 农业 油气 非金属 纺织 木材 石油 非金属 金属 专用 电气 仪器 设备 燃气 建筑业 批发 牧渔业 开采业 矿业 品业 家具业 炼焦业 制品业 制品业 设备业 制造业 仪表业 修理业 产供业 零售业 煤炭 金属 食品 纺织 造纸 化学 金属 通用 交通 通信 其他 电热 水产 交通 服务业 采选业 采选业 烟草业 服装业 印刷业 产品业 冶炼业 设备业 设备业 电子业 制造业 产供业 供业 运输业 2021年9月 26 新基建投资的真实影响——基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析 上述评估结果充分反映了七大类新基建2020年实际的 经 济、环境、就 业与社 会 福 利 效 益 的 差异 。可以 发现，得 益 于 较 大 的 投 资 规 模 ，城 际 高 铁、特 高 压与5 G 对 G D P 的 绝 对 贡献也位居七类新基建的前列，然而在能耗与碳排放方面， 这 三类 基 建也付出了较 大 的 环境 成 本 。在 就 业 效 益 方面， 人工智能、工 业 互联 网 、数 据 中心 和 5 G对 知识密 集 型行业 人 才 的 需 求 较 大 ，若 要 考虑 提 升 劳 动 力 技 能 水平，可以针 对性地加大这四类新基建的投资规模。在社会福利效益方 面，七 大 类 新基 建 对 各 行业平均 工资 的 拉 动 作用有 明 显 差 异，其中，通信电子业平均工资的提升有80%来源于5G与大 数 据 中心，而 建 筑 业 和 交 通 设 备业平均收 入 的 增 加 有 超 过 85%由城际高铁贡献。 未来若要对七类新基建的投资优先级进行明确选择， 也可以 从表 3 . 9 中 每 亿元 单位 投 资 的 经 济、环境、就 业与社 会福利效益进行综合考量。如果综合考虑单位投资的经济 效 益与 环境 成 本，充 电 桩、人 工 智 能 与工 业 互 联 网 可以作 为新基建的优先投资领域；如果优先以单位投资的新增就 业 人 数 或 新 增 平均 收 入 水平 作 为决 策 依 据，特 高 压、充电 桩、城际高铁、工业互联网可以委以重任。 以上研究结论均基于投入产出模型所做情景假设的模 拟 结 果 得到，其目标是 通 过一 个具有经 济 逻 辑 的 综合 评 估 框架和指标体系，对2020年七大类新基建新增投资的综合 效 益 进 行 分析与比 较 ，为精 准有 效 地 制 定新基 建 的 激 励 政 策 和 投 资 计 划 提 供 支 持。本 研 究 主 要 关 注“ 新基 建 ”投 资 建 设 过程 的 影 响，即“ 新基 建 ”拉 动 的 经 济、就 业、环境 和 社会福利贡献，这部分贡献除了“新基建”投资面向的行业 部门的直接影响外，也有对于上下游产业拉动的间接影响。 投入产出模型能够有效分析外生冲击对国民经济行业的经 济、环境、就业与社会福利效益的直接与间接影响，是量化 新基 建 投 资 综合 效 益 的 有力工具 。但 是 ，基 于 数 据 获取 难 度和研究模型特征，该研究仍有提升空间，未来进一步的研 究可从以下几点进行改进： 1. 该模型基于线性方程组构建，没有考虑消费者效 用最大化与生产者成本最小化等经济行为理论， 无法进行市场参与者行为模式的优化模拟。因 此，未来可以考虑使用最优化模型对新基建的综 合效益进行分析。 2. 本研究没有将新基建与其他国家的“数字基础设 施”等投资计划进行综合效益比较，也没有考察 新基建或“数字基础设施”对第三方国家或地区 的外溢性。因此，未来可以通过进一步构建多区 域投入产出模型对这一问题进行深入分析。 3. “新基建”建成后对各行业前向关联效应的影响 本文暂未考虑，例如“新基建”中的特高压建成 后能够大量解决可再生能源的输送问题，从而替 代东部用电地区的化石能源发电，弥补特高压建 设过程对于钢筋、线缆等材料消耗带来的能源使 用和二氧化碳排放。未来研究可将进一步关注 “新基建”建成后的经济、就业、环境和社会福 利影响，并基于相关定量模型进行模拟测算。 2020年七类新基建每亿元投资的经济、环境、就业与社会福利效益比较 | 表3.9 指标 每亿元投资GDP （亿元） 每亿元投资能耗 （万吨标准煤） 每亿元投资二氧化碳 排放（万吨） 每亿元投资新增 城镇就业（人） 每亿元投资城镇就业人员 平均收入增加额（元） 5G 0.911 0.330 0.627 237 2.361 大数据中心 特高压 0.994 1.202 0.359 0.577 0.706 1.088 254 245 2.280 3.104 充电桩 1.181 城际高铁 工业互联网 人工智能 1.298 1.136 1.135 0.599 0.551 0.434 0.253 1.119 1.120 0.849 0.490 237 292 265 272 3.255 2.709 2.460 1.586 27 第四章 新基建发展 的他山之石 2021年9月 28 新基建投资的真实影响——基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析 从厘清新基建定义和发展目标的过程中可知，新基 建应肩负起在经济、就业、环境、社会福利四大领域的责 任。虽然四大目标均为新基建政策的发展方向，但对新基 建综合效益进行评估可知，新基建对四大目标的贡献并不 相同，在环境、社会福利领域的欠佳表现将妨碍其未来的 高质量发展。同时，在传统基建项目与投资占比仍然较大 的情况下，新基建如何合理规划期发展并更好发挥其潜能 是亟待解决的问题。基于上述的综合评估结果和新基建发 展需要突破的瓶颈，本章旨在总结国际上关于新基建的发 展经验，以此为参考，为新基建的发展助力。 需要明确的是，新基建并非国际通用的概念，但其内涵 与 “数字基础设施”、“数字化发展”、“智能化改造”和“数 字经济”等国际通用概念相近。与此同时，新基建作为基建 的一部分，国际行动中基建的建设布局也将是中国新基建未 来发展的重要参考。自疫后经济复苏以来，基于基建可观的 投资乘数，各国纷纷将其列为经济复苏的重点，但各国对于 基建计划的发展目标与关注重点则有所不同。结合中国当前 新基建政策体系的现状和综合效益评估的结果，本章节聚 焦美国、欧盟和韩国在经济复苏期间的基建计划，从社会福 祉、绿色低碳和顶层设计三大领域，提炼总结关于基建发展 的“他山之石”，以期为中国新基建提供更好的发展思路。 4.1 美国：基建绿色程度形成初步评估标 准，以民生福祉为抓手推动气候友好 型基础设施建设 为了贯彻拜登政府“让国家基础设施创造高薪工作、 安全性、用变革型技术、应对气候变化”的理念， 2021年 2月17日，美国交通部（USDOT）开启了本财年“重建美 国基础设施计划（Infrastructure for Rebuilding America， INFRA）”的资助项目安排，总金额达到大约8.89亿美元 （United States Department of Transportation，2021）。 这也是USDOT首次在INFRA项目中侧重应对气候变化和环 境正义相关议题，项目是否有成熟的战略以应对气候变 化、减少温室气体排放（如是否采用零碳排放汽车基础设 施或是否鼓励减少行驶里程）都成为这次项目评估的指 标，同时USDOT还鼓励项目采用创新科技、改善运输方式 等，以实现成本节约。 在签署1.9万亿美元的“美国救助计划”仅20天后，美 国总统拜登于3月31日公布了8年投资2.3万亿美元的“美 国就业计划”（见表4.1），除了集中修桥筑路、改善公用 设施、普及高速宽频和科技研发资金外，还包括振兴本土 制造业、发展清洁能源、应对气候变化，以及伤残人士、 长者和儿童护理等。该计划重点直指美国社会长期以来发 展滞后的基建设施与亟待解决的民生问题，并在基建改造 完善的同时将应对气候变化的决心融入其中。例如，交通 领域的具体目标中强调修缮和加固老化破旧的交通基础设 施，同时提出加强基础设施抵抗自然灾害等冲击的能力， 从适应的角度考虑民生基础设施与应对气候变化的平衡。 “美国就业计划”文本中，不论是重点领域投资或者产业 布局，均在目标中提出人才培养的方向或就业的正向拉动 作用，从民众最关切的议题入手，重整基建发展。 具体到数字基础设施方面，美国通过财政政策推动以 云计算、数据库为代表的软性基础设施发展，重视数据的 互联互通和应用场景打造，着力提升公民灵活运用数字基 础设施的基本能力。早在2010年，美国联邦政府就出台了 “宽带技术机遇计划”和“国家宽带计划”，共投入72亿 美元的发展基金，并采取公私合作的方式刺激宽带产业发 展。为确保这些政策落地生效，相关部门又出台了“数字 美国代表性基建项目政策总结 | 表4.1 代表性政策 政策目标 政策重点/创新之处 《重建美国基础设施计划》 创造高薪工作、安全性、用变革型技术、 首次在基建项目中侧重应对气候变化和环境 应对气候变化 正义相关议题，且设立具体评估指标 《美国就业计划》 解决社会长期以来发展滞后的基建设施与 亟待解决的民生问题，并在基建改造完善 的同时将应对气候变化的决心融入其中 集中修桥筑路、改善公用设施、普及高速宽频和 科技研发资金 振兴本土制造业、发展清洁能源、应对气候变化 伤残人士、长者和儿童护理 29 第四章 新基建发展的他山之石 素养行动”方案，提升公民整体数字素养。到2019年，美 国已经成为在公共云市场中投资总额最高的国家，共计投 资1246亿美元（Noah Ramirez，2020）。在消费侧，美 国联邦财政2018年提出了一系列政府数字化改造的财政资 金划拨计划和资金管理指引，包括引入兼具灵活性和创新 性的部门基础设施、扩展共享服务、建立具有协同性和适 应性的部门文化、主动开展网络安全规划、加强数据的策 略性使用，以及建立以结果为导向的预算绩效管理体系。 2020年，在新冠肺炎疫情的影响下，消费者的数字化行为 不断增加，且表现出持续的意向，这也在某种程度上对美 国近期的消费数字化升级产生了推动作用。 除了“美国就业计划”和数字基础设施相关的“数 字素养行动”方案中对于民生关切的回应，美国还在社会 公平、包容发展方面做出了一定的努力，以“弥合数字鸿 沟”为主线，构建助力农村数字化转型的基金。2020年 2月美国联邦通信委员会发布报告，实施农村数字机会基 金，引导宽带网络进一步深入农村。资金规模为204亿美 元的农村数字机会基金是美国政府在未来10年内缩小数 字鸿沟的重要财政援助计划。在地区布局优化方面，美国 2017年出台、2019年更新了“数据中心优化计划”，旨在 解决共享数据资源、提升硬件资源利用效率等粗放式发展 之后形成的问题。 4.2 欧 盟：“欧洲绿色协议”为基建发展奠 定绿色基石，数字化基建领域多重考虑 数字化未来与人类发展的关系 欧盟在后疫情时代的经济刺激投入将达到1.85万亿欧 元，投资目标是发展绿色经济，绿色基建是其中的“重中之 重”。其绿色基建涉及的范围主要包括跨境铁路、公路、港 口、机场等交通领域项目，以及建筑翻新改造。具体来看， 据统计，欧盟超过1/4的温室气体排放来自交通运输业。为 实现到2050年该领域温室气体排放减少90%的目标，欧盟 大 力支 持交 通 运 输 领 域 的 绿 色 转 型 。运 量 大、电气化 程 度 高的铁路是重要的绿色交通方式之一，其发展有助于交通 运 输 业更快、更 好地 实现 脱碳目标 。“ 欧 洲 绿 色协议”（ 见 表4 . 2 ）建 议 大 幅 提 高铁 路运 输 和内 陆 航 运比 重 。在“ 欧 洲 绿 色协议”中，欧 盟 拟 将2 0 2 1年定 为欧 洲“ 铁 路 年”，鼓 励 民众在出行选择上更多从飞机、私家车转向火车，以提升铁 路交通比重。欧盟委员会预计在2030年前向铁路产业投资 4300亿欧元，各成员国也相继推出多种优惠政策鼓励火车 出行。当然，交通领域基建的投资建设不可避免将带来温室 气体的排放，“欧洲绿色协议“奠定绿色发展底色的同时， 仍 然 需 要 更 为 细 化 的 绿 色 基 建 发 展计 划 与标 准 。此 外，欧 盟各国的复苏计划在应对汽车产业危机的同时，仍然兼顾 二氧化碳和污染物排放。 2020年，欧盟对混合动力汽车的 市场需求上升了31.5%，市场和政府政策共同发力推动清洁 汽车行业的投资建设。新能源充电桩等基础设施的完善也 将为欧盟绿色基建的发展注入了更大的潜力。 在数字基建领域，欧盟历来重视个人隐私、网络安 全、劳动力危机等与人类发展紧密相关的领域。2015年 正式启动的“数字化单一市场战略“中明确提出，将改 革现有电信规则、强化网络平台治理、规范个人数据处 理行为、加强网络用户隐私保护、探索网络安全创新解 决方案、提出关键领域标准和互通性重点、促进成员国 之间非个人数据自由流动，以及提升公民数字技能等。 除了基础设施和相关研发的投入，欧盟针对数字化产业 相关的人道主义问题给予一定程度的政策倾斜。2019 年4月8日，由人工智能高级小组（High-Level Group on Artificial Intelligence）撰写的”可信赖人工智能人 欧盟代表性基建项目政策总结 | 表4.2 代表性政策 政策目标 政策重点/创新之处 《欧洲绿色协议》 通过利用清洁能源、发展循环经济、抑制 气候变化、恢复生物多样性、减少污染等 措施，提高资源利用效率，实现经济可持 续发展。 绿色基建：跨境铁路、公路、港口、机场等交通 领域项目，以及建筑翻新改造 《数字化单一市场战略可信赖 人工智能人道准则》 以人为本，重视个人隐私、网络安全、劳动 力危机等与人类发展紧密相关的领域在数字 化基础设施下的变化 针对数字化产业相关的人道主义问题，给予一定 程度的政策倾斜 2021年9月 30 新基建投资的真实影响——基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析 道准则“（Ethics Guidelines for Trustworthy Artificial Intelligence）发布。下一步，欧洲委员会计划在2021年推 出一系列人工智能监管计划，保障高风险人工智能系统的 用户安全。同时，欧洲委员会还向公众、成员国政府、工 业代表和学界等利益相关者征集建议，撰写人工智能白皮 书。此外，欧盟还完善了法律条文，进一步对人工智能领 域进行规范。人工智能的发展以数据为基础和战略资源， 2018年5月正式生效的”通用数据保护条例“标志着欧盟 个人数据保护的力度升级。同年10月审议通过的”非个人 数据自由流动条例“奠定了非个人数据在欧盟范围内自由 流动的法律基础。在此基础上，欧盟议会在2020年10月20 日通过了有关欧盟如何更好地监管人工智能的三份立法倡 议报告，以促进创新、道德标准和技术信任。欧盟委员会 也将持续推动关于人工智能立法的提案，其中涉及伦理、 民事责任和知识产权问题。网络安全方面，2020年底，欧 盟委员会联合欧盟外交和安全政策高级代表发布了一项新 的欧盟网络安全战略，其中不仅涉及医院、能源、网络、 铁路等基础设施，还致力于提升家庭、办公、工厂等场景 下应对网络攻击的能力。 欧盟雄心勃勃的数字化战略在政策强力推行过程中 亦有瓶颈，即数字技术人才的短缺，70%的企业表示它们 在投资时面临着人才短板。为此，欧洲委员会专门制定了 “欧洲技术日程”（European Skills Agenda）和“数字 教育行动计划”（Digital Education Action Plan），力争 到2025年实现拥有数字技术的成年人占比达到70%的目标 （European Commission，2021），及时规避潜在就业风 险。将以人为本的政策目标贯彻始终是欧盟数字化基建发 展过程中值得学习的重要一课。 4.3 韩国：顶层设计多重政策目标相互交融 韩 国 经 济 在 原 有发 展 模 式下实现了快 速 增 长 ，但 是以 制造业为中心的经济面临增长极限的约束，改变产业结构 成为破解增长瓶颈的必经之路。在原有发展路径的潜在限 制和疫情对当前经济消极影响的双重压力下，涵盖“绿色新 政”、“数字新政”和“完善社会保障体系”的韩国新政应运 而生，见 表4 . 3 。虽 然 韩 国 新 政 的出台在 一定 程 度 上受到 疫 后 经 济复 苏 的 影 响，但 其仍 包含 创 造 未 来 增长引擎 和强 化 社 会 安 全 网 两 个层 面，其 基 本 政 策 思 想 既符 合“ 绿 色 与包 容性复苏”的理念，亦考虑到与中长期发展规划的衔接。 韩国新政是一项由政府主导的综合项目，主要涉及十 个具体项目，其中包括5G网络建设、人工智能人才培养、 “数据大坝”、人工智能政府、智能医疗基础设施、节能 型建筑、电动汽车、智能城市、可持续能源和低碳工业园 区等。韩国的目标是使自身从追逐者转变为领军者，从碳 依赖型经济转变为生态友好型经济，从不平等社会转变为 包容型社会。 具体来看，“数字新政”将促进数据相关产业（即人 工智能和数字无接触产业等）的发展，将数字基础设施与 社会、经济、教育、产业和医疗等各个领域融合，力推韩 国数字化转型与实现数字强国的愿景。与此同时，韩国新 政考虑到数字基础设施对于部分劳动力的替代和劳动力结 构的改变，对数字转型进行投资的同时，也伴随着对人力 资源的投资。“绿色新政”的目标在于帮助韩国实现从高 碳经济向低碳经济的转型，主要包括基础设施绿色转型、 低碳且分布式能源和绿色产业创新三个方面的内容。该计 划注重可再生能源等绿色新兴产业的发展，其中，扩大可 再生能源使用和新能源汽车是“绿色新政”的两大核心内 容。韩国“绿色新政”除了向建筑翻新、可再生能源和清 洁交通方面提供不同规模的资金支持外，还将大力支持绿 色产业的创新，包括投资支持环境和能源企业项目开发的 全过程（从研发、测试到商业化），并将建立低碳和绿色 工业园区等。促进绿色产业的创新与发展可以帮助韩国政 府逐步向低碳产业结构转变，同时还将创造6.3万个绿色 就业岗位。 韩国代表性基建项目政策总结 | 表4.3 代表性政策 政策目标 政策重点/创新之处 《韩国新政》（涵盖“绿色新 政”、“数字新政”和“完善 社会保障体系”） 创造未来增长引擎和强化社会安全网。 使自身从追逐者转变为领军者，从“碳 依赖型“经济转变为生态友好型经济， 从不平等社会转变为包容型社会 框架性的政策设计，“绿色”、“数字”、“社 会保障”三大目标之间相互融合清晰，政策 合力显著 31 “数字新政“与“绿色新政”均在不同程度上强调就 业和人力资源的重要地位，韩国新政亦强调社会保障体系 的重要性，认为其与“数字新政”和”绿色新政”同等重 要，以缓解因新经济发展而导致的就业不平等问题。其措 施包括数字产业的产学研机制、雇佣保险的覆盖范围扩大 到自由职业者和从事特殊职业的劳动者、定向培养人才以 及投资产业的方式缩小数字化发展的社会鸿沟。 相较于其他国家的绿色复苏计划与中长期规划，韩 国新政直指发展方向，并且作为框架性的政策设计，“绿 色”、“数字”、“社会保障”三大目标之间相互融合清 晰，政策合力显著。 数字基础设施考虑绿色发展的同时推 动全产业链的创新，数字化与绿色化不忘考虑社会公平的 因素。因此，韩国新政顶层设计具有目标明确且相互促进 的特征，中国新基建未来发展过程中制定规范性政策文件 时可以借鉴。 通过对美国、欧盟、韩国关于基建、数字基建、绿 色基建等多维度的剖析，为中国未来新基建发展的方向提 供几点思路。美国的基建计划立足于本国民生福祉需求， 包括传统基建、医疗护理、饮用水、就业等与国民发展息 息相关的领域，在交通、建筑的翻新改造中，还强调与应 对气候变化的关系，以民生福祉为切入点发展气候友好型 基建设施对实现我国新基建绿色与民生福祉并举而言不失 为一个经验先驱。《欧洲绿色协议》（European Green Deal）奠定了未来产业发展与基建建设的绿色底色，不论 是建筑、交通或新能源领域的发展均涵盖对于绿色内涵的 重视。在数字基础设施方面，欧盟重视数字基建与人的关 系，不论是道德伦理、就业、个人隐私等都给予相应的政 策支持。对于各个方面政策与规范均需完善的中国新基建 发展来说，欧盟对于基建的绿色考量以及“以人为本”的 特色均是未来新基建发展中需要给予支持的部分。韩国新 政作为框架性的政策设计，“绿色”、“数字”、“社会 保障”三大目标之间的相互融合清晰，政策合力显著。 数 字基础设施考虑绿色、绿色发展的同时推动全产业链的创 新、数字化与绿色化不忘考虑社会公平的因素、顶层设计 目标明确且相互促进等特征，可供中国新基建未来发展过 程中制定规范性政策文件时借鉴。 第四章 新基建发展的他山之石 2021年9月 32 新绿基色建复投苏资全的球真进实行影时—响—疫—情基后于国绿际色复与苏包案容例性集复苏框架的综合效益评估分析 第五章 总结与建议 33 第五章 总结与建议 从新基建的内涵及其发展阶段看，随着对新基建内 涵的理解不断深入，新基建的政策日趋完善，但仍然需要 冷静思考，需要与传统基建做协同整合，融入整体的国家 或区域发展战略中，不宜超过实际需求进行大水漫灌式的 “热投资”。 从新基建发展目标及其政策对应程度看，地方关于 新基建的投资基本覆盖新基建概念中的核心圈层，融合性 基础设施、城际高铁是其中重要的规划与投资方向，在 “3060”气候目标的约束下，新的投资项目需要更加严格 地遵循绿色发展理念和产业标准。各省份雄心勃勃的新基 建发展目标在强调经济高质量发展的同时，需要就如何保 障环境和社会福利效益进行更详细的规范。 从新基建在疫后经济复苏和中长期发展中需要锚定的 目标出发，本研究针对新基建投资，从经济、就业、环境 和社会福利四方面入手做综合效益评估。评估发现，与传 统基建相比，新基建的投资乘数与经济拉动作用无明显差 异。通过一系列产业关联效应与传导机制，新基建可以有 效地释放经济增长的新动能，其较大的产值刺激能力对稳 固经济内循环有积极作用。作为新兴的投资领域和产业振 兴的重要抓手，新基建有利于促进以电气制造业、通信电 子业为代表的制造业的转型升级。由于这些行业尚处在技 术储备与升级阶段，其较大的进口需求意味着行业对外依 存度高的问题短期内仍难以解决。但是，上述行业产值规 模的扩张有利于拓宽其劳动力的就业空间，形成产业发展 与人才培养相互促进的良性循环局面。在环境效益方面， 新基建并未展现出可观的减排效益，未来新基建绿色内核 的提质应从新基建目标行业供应链上下游的能效优化出 发，片面强调新基建投资项目目标行业的节能效益会低估 新基建在建过程的能耗与排放成本。关于社会福利层面的 效益评估中，新基建的建设普及对于缩小贫富差距有一定 的作用，但由于新基建的普及仍需一个过程，如何在有序 建设的同时，缩小贫富差距和数字鸿沟，需要制定政策时 给予关注。 “十四五”期间，应该通过解读新基建的特征及现实发展 需要，明晰新基建发展定位，防止“一哄而上”或“极速 降温”的无序建设，确定发展理念以制定具体的评估体 系，强调发展重点以有序引导投资方向。 落实到具体的新基建顶层设计上，发展计划需要更 为有序地从创新研发、人力资源、资金、安全隐私、激励 保障等方面建立并完善长效机制，保持新基建发展的延续 性，夯实数字经济的基础。同时，电气制造业、通信电子 业等新基建核心行业对外依存度较高，在外部环境不确定 性较高的情况下，新基建的发展规划应该重点关注核心技 术的研发与储备，提升自身竞争力。 同时，新型基础设施的顶层设计应该与“3060”气候 目标、国家中长期经济社会发展战略之间相结合，明确新 基建在其中的角色定位，促进国家战略以及多重政策目标 的融合，形成政策合力。 ● 明晰新基建边界，制定出台新基建包含的产业名 录与项目类型。 新基建内涵逐步清晰，具体产业名录对于新的项目审批 与投资则更有参考意义。一方面，新基建产业名录能够有效 地防止“新瓶装旧酒”的困境。从新基建定义层面看，特高 压与城际高铁仍有“旧酒”的争议。在测算结果中，这两类 基建具有更强的劳动力密集型属性，若同时以经济效益与环 境成本为考量标准，难列入政策优先级。为推进经济转型以 及绿色发展，需要在产业名录与项目类型中对这两类新基建 进行更为详细的规范将是新基建有序发展的保障。 另一方面，划分具体的新基建项目类型能够根据新基建 发展重点及政策扶持需求，明确利益相关者在其中的角色定 位。对于新基建发展中核心技术的攻关项目，政府应该出台 相关的扶持政策，在资金、人才及配套设施方面给予支持。 对于技术相对完备、处于扩大部署阶段的新基建项目类型， 政府应该从运营环境角度有序引导企业的主观能动性。 政策建议 ● 进一步完善新基建发展顶层设计，明确新基建在 新发展格局中的战略定位，制定新基建一揽子发 展规划，明确发展定位、理念与重点。 新型基础设施承担着提升经济社会数字化、智能 化水平，衔接短期经济复苏与中长期转型发展阶段起承 转合的使命，将是“十四五“时期的重要发展方向。在 ● 完善协调机制，注重传统基建与新基建的融合发 展。合理把握建设力度和节奏，供需匹配，避免 过度建设、重复建设。 传统基建与新基建更多的是补短板与存量升级、增量 创新的关系。 我国基建仍有缺口，需要发展传统基建进一步予以补 齐。从疫情后地方专项债去向的总结中，以广东、浙江两 2021年9月 34 绿色复苏全球进行时——疫情后国际复苏案例集 个数字经济发展迅速的省份为例，其大量的资金去向仍为 交通、建筑等传统基建领域。传统基建对于弥补我国发展 短板仍有不可替代的作用 新基建拥有更强的科技内涵，对基建存量升级与创 新有积极作用。新基建拥有增强自主创新能力，能够带 动各行业数字化转型、优化生产和服务资源配置，促进 产业迈向价值链中高端，在疫后经济复苏与中长期经济 发展中频频带来令人眼前一亮的创新。综合传统基建与 新基建的特征，现阶段仍然应该以实际需求为主，合理 布局传统基建与新基建的规模，不宜浪费过多的资金在 与需求错配的领域。 ● 制定新基建绿色标准，完善绿色金融等投资途 径，推动新基建绿色发展。 对新基建产业名录中的项目设置绿色标准，可以提高 新基建的绿色化水平。本研究注意到，新基建目标行业的 能耗排放较低，但间接诱发其他行业的能耗排放较高。因 此，决策者应对新基建上下游行业的节能减排效率予以关 注，尤其应重视与新基建投资额流入较大并且产业关联度 较强的国民经济行业的低碳技术储备与发展。 道德伦理问题。新基建相关的发展政策应正视此问题，并 有所着墨。 ● 在新基建领域完善并推行PPP模式，发挥市场主 体力量，拓宽融资渠道。 一方面，私营部门的投资使基础设施与公共服务的资 金来源不再局限于财政资金及其融资，进而满足新基建的 巨大资金需求。为此，新基建未来的发展政策中应该强调 完善市场环境，加快制定民营企业参与新基建分行业、分 领域市场准入的具体路径和办法。 另一方面，PPP模式可以充分发挥政府与私营部门各 自的专业优势，令新基建项目权责更加明晰，管理更加透 明，运营更加高效。由此，应该建立并不断完善政企诚信 机制，加强全生命周期管理，提升管理效能，防止政策变 更引起的政府财政风险。 制定具体的绿色标准时，一方面要与国际标准接轨， 保障跨境绿色资本融通的顺畅，另一方面应该与我国最新 版的《绿色产业指导目录》保持统一，强化政策协同，最 终实现在智能化的过程中推进绿色进程，在绿色发展的同 时结合智能化手段，如以人工智能、５G、大数据中心等 方式识别环境风险。 ● 拓宽新基建政策中社会包容性的内涵，发挥新基 建在促进社会公平方面的潜质，寻找人的能动性 与新技术之间的平衡。 新基建在社会包容层面的内涵不仅包括“以民生需求为 导向建设布局”，还包括在建设过程中如何防止或减小数字 鸿沟。根据前文测算，5G、大数据中心等新基建的基尼系 数相对更小，具有促进社会公平的潜质。基于我国发展不平 衡、区域之间差异较大的现状，新基建推广的进程将有所差 异。数字鸿沟在此发展状况下不可避免，如何最大化地发挥 这一潜质，缩小区域间的数字鸿沟，是新基建在社会包容性 层面的重要考量。例如，新基建相关政策应对智慧教育、智 慧医疗等民生相关的社会基础设施给予更多的关注与支持。 此外，新基建中新技术作用显著，超前布局与研究的 新技术（如人工智能）将不可避免地面临人与科技之间的 35 参考文献 参考文献 1. 财政部政府和社会资本合作中心. 当PPP遇上新基 建，业内人士有话说！.（2020-03-16）. https:// www.cpppc.org /PPPyw/1371.jhtml 2. 郭朝先，王嘉琪，刘浩荣.“新基建”赋能中国经济 高质量发展的路径研究.北京工业大学学报（社会科 学版）,2020,20（06）:13-21. 3. 郭菊娥, 郭广涛, 孟磊, 等. 4万亿投资对中国经济的拉 动效应测算分析[J]. 管理评论, 2009, 21(2): 98-104. 4. 绿色和平. 展望“十四五”，引领高质量经济复 苏——搭建绿色与包容发展的政策框架.（2020-1231）. https://www.greenpeace.org.cn/wp-content/ uploads/2020/12/green-recovery-report-2020.pdf 5. 澎湃新闻. 圆桌｜新基建扩张升温，经济复苏如何 避免走上高碳老路？ (2020-06-06). https://www. thepaper.cn/newsDetail_forward_7733973 6. 王晓冬，关忠诚，董超.新型基础设施建设的内在 规律、面临风险与规避策略研究.电子政务.2021 （04）:51-57. 7. 新华网. 新基建，是什么？（2020-04-06）http:// www.xinhuanet.com/fortune/2020-04/26/ c_1125908061.htm 8. 新浪财经. 为什么我们认为仅凭“新基建”撑不起稳 增长的大旗？.（2020-03-07). http://finance.sina. com.cn/wm/2020-03-07/doc-iimxxstf7235979.shtml 9. 中国经贸导刊. 新基建登台唱戏PPP大有可为.（202009-08）. 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Infrastructure For Rebuilding America.(2021-03-17). https://www.transportation.gov/buildamerica/ financing / infra-grants/ infrastructure-rebuildingamerica 2021年9月 36 新基建投资的真实影响——基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析 附件1：模型方法 投入产出分析方法（Input-output Analysis）由美国经济学家里昂惕夫创立，是多部门线性模型应用的经验研究方 法。基于国家统计局公布的《2017年中国非竞争型投入产出表》，本研究设计了包含能源使用、二氧化碳排放、就业人 数、城镇就业平均工资几大模块的非竞争型投入产出表，具体如表S1.1所示。 建模所需的2017年中国非竞争型投入产出表 | 表S1.1 产出 投入 部门1 国产品 … 中间投 入 部门n 部门1 进口品 … 部门n 初始投 入 农村收入 城镇收入 总投入 能源使用 二氧化碳排放 就业人数 城镇就业平均工资 中间使用 最终使用 部门1 … 部门n 农村消费 城镇消费 资本形成 出口 总产出 Ad yd x Am ym m x3 En Em P W 表S1.1中，Ad为国产品直接消耗系数，Am为进口品直接消耗系数，yd为新基建或传统基建的分行业投资额（外生）。 根据表S1.1所构建的里昂惕夫需求拉动模型的基本形式为： 分行业总产值向量： x = ( 1 - Ad ) -1 y d ； 分行业进口额向量： m = Am( 1 - Ad ) -1 y d ； 分行业能源使用、二氧化碳排放、就业人数、城镇就业平均工资：U = ˆtAm( 1 - Ad ) -1 y d，其中，U∊(En, Em, P, W) ； 相应地，ˆt∊(Em/x 2, Em/x 2, P/x 2, W/x 2) ，表示根据国家统计局公布的《2017年中国非竞争型投入产出表》和统计年鉴 中的原始数据算出的单位产值能源消费、二氧化碳排放、就业人数、城镇就业平均工资系数。 37 2021年5月 37 附件2：数据说明 附件2 数据说明 各机构对七类新基建2020年投资规模的测算 | 表S2.1 新基建类型 5G 大数据中心 特高压 充电桩 城际高铁 工业互联网 人工智能 机构名称 恒大研究院 赛迪研究院 工业和信息化部 亿欧智库 中国信息通信研 究院 赛迪研究院 亿欧智库 中国信息通信研 究院 恒大研究院 赛迪研究院 亿欧智库 恒大研究院 亿欧智库 恒大研究院 赛迪研究院 亿欧智库 赛迪研究院 赛迪研究院 亿欧智库 投资额 到2025年累计1.2万亿元（中国信息通信研究院） 2750亿元（55 万个5G基站×50万元/个） 新增58万个5G基站，折合2900亿元 60万个5G基站，折合3000亿元 三大运营商网络投资2100亿元 6900亿元（以2017年增速推算） 1875亿元（IDC产业） 企业云和数据中心投资1800亿元 国家电网1128亿元，社会投资2235亿元 2577亿元（周期2~3年） 5411亿元（含社会投资3600亿元） 100亿元 88.36亿元 8000亿元 7500亿元（平均每年增加5000公里，每公里1.5亿元） 6853亿元 800亿元（以2019年规模及13.3%增速推算） 290亿元（以2019年人工智能芯片规模增速推算） 640亿元 本研究选定的投资额 3000亿元 1800亿元 4300亿元 100亿元 7500亿元 800亿元 500亿元 2021年9月 38 新基建投资的真实影响——基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析 “新基建”的分行业投资去向是笔者通过参考相关文献(OLLIVIE et. Al ,2014后与2017版《国民经济行业分类》（GB/T 4754—2017）相匹配而得。例如城际高铁的投资构成参考了Ollivie等人的研究结果，他们总结不同项目中中国高铁建设投 入到建筑业、通用设备业和专用设备业、交通设备业、其他设备业的资金约占建设总投资的60~70%、3~10%、10~15%、 5~10。本研究中其他“新基建” 使用类似方法确定投资的行业去向，最终结构详见表S2.2。 传统基建的基准情景参考了中国4万亿经济刺激方案的投资结构，投资额的行业去向主要综合了同类型研究的匹配结 果（郭菊娥 等，2009； Chen et al.，2016），最终确定的分部门去向详见表S2.3。 2020年七类新基建的投资额分部门去向 | 表S2.2 投资去向 通用设备业 专用设备业 电气制造业 通信电子业 新基建类型 建筑业业 服务业业 交通设备业 5G 5% 5% 5% 85% - - - 大数据中心 - 5% 5% 70% 15% 5% - 特高压 5% 5% 75% - 5% 10% - 充电桩 5% 5% 85% - - 5% - 城际高铁 5% 5% 5% - 60% 5% 20% 工业互联网 5% 5% 20% 35% 20% 15% - 人工智能 - - 50% - - 50% - 2020年传统基建情景的投资额分部门去向 | 表S2.3 投资去向 投资占比 通用设备业 专用设备业 电气制造业 通信电子业 建筑业 6% 6% 12% 0% 52% 服务业 交通设备业 24% 0% 39 附件3 各省份新基建相关政策及其投资规模 附件3：各省份新基建相关政策及其投资规模 省份 新基建相关的政策/ 具体项目计划方案 政策目标/任务 政策落脚点/ 亮点 投资规模 《山东省新基 建三年行动方案 （2020—2022 山 年）》 • 到2022年，“七大领域”进展显著 • 区域创新能力位次前移，新基建衍生形成50个以 上新兴产业集聚区，在全省新旧动能转换重点领 域形成典型应用场景，基本建成全国新型基础设 施建设先行区和示范区 七大重点领域均 有涉及，发展目 标锚定为全国先 行示范 东 省 • 加速发展融合新一代信息通信网络设施 《关于山东省数字 基础设施建设的指 导意见》 • 加快数据中心高水平建设，全力打造“中国算谷” • 积极部署物联网与工业互联网基础设施，完善 泛在互联、标识统一、动态控制、实施协同的智 新一代信息通信 网络设施 120亿元（5G） 能感知体系 • 实施五大工程（5G万站工程、产业数字化改造 工程、万企上云工程、大数据开发应用工程、线 湖 北 省 《关于加快发展数 字经济培育新的经 济增长点的若干政 策措施》 上新经济培育工程），建设5个示范区（ 公共卫 生 应 急体系信息化 建 设 示范 区、新 一 代 人 工智 能 创 新发 展 示范 区、5 G +工 业 互 联 网 创 新发 展 示范区、信息技术应用创新示范区、新一代信息 5G创新示范 应用 技术与传统产业融合发展示范区）等重点任务 和相应的13条支持政策措施 浙 江 省 《浙江省新型基础 设施建设三年行 动计划 （2020— 2022年）》 • 打造产业链上下游和跨行业融合的新型基础设 施生态 • 建成新一代数字基础设施网络 • 打造基础设施智慧化融合应用 新基建产业链 生态 至2022年新基建投 资规模比2019年增 长2倍以上，2020— 2022年累计完成投 资近万亿元 • 统筹部署新网络基础设施（5G、物联网、工业 互联网、天地一体化卫星互联网） 新基建安全风险 福 建 省 《福建省新型基础 设施建设三年行动 计划（2020—2022 年）》 • 积极打造新技术基础设施（人工智能、区块链） • 加 快 构建 新算力基 础设 施（云 计算大 数 据中 心、边缘计算中心、超级计算中心） • 健全完善新安全基础设施 • 推进建设新融合基础设施（数字乡村、智慧城 防范的配套建设 考虑全面 融合基础设施覆 盖全面，绿色与 包容性的考量体 市、智慧交通、智慧能源、智慧教育、智慧医疗、 现较好 智慧生态环境、智慧海洋、智慧广电） 《贵州省5G发 展规划（ 2020— 2022）》 • 加快5G通信网络建设 • 深化5G融合应用发展 • 打造5G产业发展生态 • 加强5G网络安全保障 贵 州 • 实施区块链与实体经济、政府治理、民生服务 推动区块链等新 省 《关于加快区块链 技术应用和产业发 展的意见》 和新型智慧城市融合应用工程 • 开展区块链产业强基行动 • 开展区块链生态培育行动 • 开展区块链安全防控保障行动 一代信息技术与 经济社会深度融 合，探索在脱贫 攻坚与乡村振兴 等领域融合应用 2021年9月 40 新基建投资的真实影响——基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析 省份 新基建相关的政策/ 具体项目计划方案 政策目标/任务 政策落脚点/ 亮点 投资规模 • 建设技术先进、高效协同、天地一体的信息基 四 川 省 《四川省加快推进 新型基础设施建设 行动方案（2020— 2022年）》 础设施，打造全国核心通信网络枢纽 • 信息技术深度融入交通、能源、水利、市政等传 统基础设施领域 • 初步形成具有全国影响力的创新基础设施体 5G、区块链、新 能源、数字经济 系，打造原始创新策源地 云 南 省 《云南省推进新型 基础设施建设实施 方案（2020—2022 年 ）》 • 构建高速泛在优质新网络 • 打造数字创新应用新平台 • 铸造传统基建升级新引擎 • 建设行业融合赋能新载体 智慧交通、智慧 能源、智慧旅 游、工业互联网 3776亿元 海 南 省 《智慧海南总体方 案（ 2 0 2 0 —2 0 2 5 年）》 • 国际信息通信开放试验区 • 精细智能社会治理样板区 • 国际旅游消费智能体验岛 • 开放型数字经济创新高地 国际信息通信、 智能社会治理、 消费智能体验 到2022年，初步形成具有较强竞争力的区块链产 业 生 态 体系，初 步 建 成 西 部 区 块 链 产业与应 用 发 展 先导 示范 区 。形成 3 0 个以 上行业区块 链 应 用 解 广 西 壮 族 自 治 《广西壮族自治区 区块链产业与应用 发展指导意见》 决方案，50个特色鲜明、可复制可推广的区块链典 型应用示范，建设5至10个区块链技术创新平台及 公 共 服 务平台，打 造 3个 区块 链 产业基 地，引进 培 育5家区块链领军企业和100家以上高成长性区块 链企业，人才队伍不断壮大，培育引进中高级人才 500名以上，区块链相关专利授权量超过200项 区 《广西“能源网”基 三年大会战目标任务，以电网、核电、煤电、风电、 础设施建设大会战 光伏、生物质、水电、LNG接收站、天然气管网等建 能源基础设施 实施方案（2020— 设为重点，统筹推进电源、输配电、油气管道、充电 建设 2022年）》 设施、其他能源设施等五类重大项目建设 总投资4074亿元， 三年投资2707亿元 • 信息基础设施：构建泛在互联一体化网络 • 创新基础设施：打造四大创新能力支撑集群（重 《广东省推进新型 大科技基础设施集群、先进算力集群、产业技术 基础设施建设三年 实施方案（2020— 创新基础设施集群、新技术基础设施集群） • 融合基础设施：智慧能源工程、智慧交通工程、 覆盖全面 2022年）》 智慧城市工程、智慧物流工程、智慧医疗工程、 广 智慧教育工程、智慧农业工程、智慧水利工程、 东 智慧环保工程、智慧应急工程） 省 城际轨道、5G等 《广东省2020年 重 点 建 设 项 目 计 基础设施聚焦城际轨道、5G通信为代表的新基建 划》 （重点项目中铁 路、公路占据半数 以上，是否完全 属于新基建有待 总投资5.9万亿元 讨论） 41 附件3 各省份新基建相关政策及其投资规模 省份 新基建相关的政策/ 具体项目计划方案 政策目标/任务 政策落脚点/ 亮点 投资规模 • 加快7大重点新型基础设施建设 • 全面提升智能信息网、路网、水网、电网、油气 网、市政基础设施网“6网” • 着力补强社会事业“1短板” 吉 《吉林省新基 林 建“761”工程实施 省 方案》 总投资10962亿元。 其中：智能信息网总 投资839亿元，路网 总投资5102亿元， 水网总投资1308亿 元，电网总投资477 亿元，油气网总投资 198亿元，市政基础 设施网总投资2117 亿元，社会事业补短 板总投资921亿元 江 苏 省 《关于加快新型信 息基础设施建设扩 大信息消费的若干 政策措施》 • 加快 新型信息基 础设 施 建设（5G、大 数 据中 心、车联网） • 释放信息消费增长潜能（智能终端设备、智能家 居、智慧健康、教育、环保等） • 推动产业数字化转型 5G建设2020年计 划投资120亿元 • 优化省级网络基础设施（5G） 湖 南 省 《湖南省数字经济 发展规划（2020— 2025年）》 • 提升大数据基础设施水平 • 建设工业互联网基础设施 • 发展高性能计算基础设施 • 完善人工智能基础设施 • 提升智慧城市基础设施 • 基本建成高速宽带、无缝覆盖、智能适配的新 作为数字经济发 《河北省数字经济 一代信息网络 展规划的一部分， 发展规划（2020— • 智能传感设施“云—边—端”模式基本覆盖交 融合于全省以及 河 2025年）》 通、电力、城市建设等领域 区域间的数字化 北 水平提升中 省 《关于加强重大项 5G基建、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、 目谋划储备的指导 新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能 意见》 安 徽 省 《安徽省智慧健康 养老产业发展规 划（ 2 0 2 0 —2 0 2 5 年）》 在传统养老产业的基础上，深度融合物联网、人工 智能、云计算、大数据、移动互联网和5G等新一代 信息 技 术，加 速 满 足 人 民 群 众日益 增 长 的 健 康 养 老服务需求，到2025年，基本建立智慧养老产业体 系，产值规模突破百亿元 新一代信息技术 江 西 省 《江西省数字经济 发展三年行动计 划（ 2 0 2 0 —2 0 2 2 年）》 • 提升网络基础设施能力（全光网、5G网络、移 动物联网、IPv6） • 提升数字基础设施水平（智能计算设施、工业 互联网、传统基础设施智能改造） • 强化网络安全保障（网络安全设施、网络安全 防护） 作为数字经济发 展规划的重点任 务之一，新基建 部分强调工程建 设本身 2021年9月 42 新基建投资的真实影响——基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析 省份 新基建相关的政策/ 具体项目计划方案 政策目标/任务 政策落脚点/ 亮点 内 加快全区5G网络建设，有力推动数字经济发展， 蒙 《内蒙古自治区人 提升经济社会发展信息化、数字化水平 古 民政府加快推进 自 5G网络建设若干 治 政策的通知》 区 甘 肃 省 《甘肃省5G建设 及应用专项实施方 案》 到2022年底，全省建成5G基站3万个以上，实现县 （区）以上区域5G网络连续覆盖，并重点在园区、 企 业、医 院、学 校、4 A 级 及以 上 景区、交 通 枢 纽 实 现深度覆盖 • 加速推进新型数字基础设施（5G、数据中心、 工业互联网）建设 山 《山西省促进大数 • 培育构建大数据产业体系 西 据 发 展 应 用 2 0 2 0 • 推动大数据与实体经济深度融合发展（大数据 省 年行动计划》 融 合 应 用、企 业 数 据 管 理 能 力、大 数 据 应 用于 扶贫） • 全面优化大数据产业发展环境 • 加快5G网络建设 《 河 南 省 加 快 5 G • 推动5G技术创新 产业发展三年行动 • 大力布局5G产业 计划（2020—2022 • 深入拓展5G应用场景（5G+智能制造/农业/服 河 年）》 务业/城市等） 南 • 强化5G安全保障 省 《河南省加快数 字经济发展实施方 案》 • 5G网络规模化商用 • 大型数据中心建设 • 互联网协议第六版（IPv6）规模部署 • 窄带物联网（NB-IoT）发展 • 实施“建平台”与“用平台”双轮驱动，推进标志 辽 宁 省 《辽宁省工业互联 网创新发展三年 行动计划（2020— 2022年）》 性的平台、工程、项目建设 • 将加快智慧城市建设与数据中心建设相结合， 运用数字技术提升公共管理、公共服务效能， 拓 展 教 育、医 疗 等应 用 领 域，提 升 全社 会 数 字 工业互联网、智 慧城市建设、数 据中心建设 化水平 • 光网支撑能力提升工程 陕 西 省 《加快陕西省通信 基础设施建设及 5G创新发展2020 年行动计划》 • 农村宽带覆盖工程 • 5G网络覆盖工程 • 5G应用融合工程 • 5G产业发展工程 • IPv6规模部署工程 天 津 市 《天津市新型基础 设施建设三年行动 方案（2021—2023 年）》 • 信息基础设施：千兆5G和千兆光网、数据中心 （鼓励绿色数据中心项目、建设全市大数据标 准体系）、工业互联网、下一代互联网部署应用 • 全面发展融合基础设施，构建多元智能应用生态 • 前瞻布局创新基础设施，夯实智能经济发展基础 投资规模 43 附件3 各省份新基建相关政策及其投资规模 省份 新基建相关的政策/ 具体项目计划方案 政策目标/任务 政策落脚点/ 亮点 投资规模 《重庆市新型基础 到2022年，重庆市将基本建成全国领先的新一代 设施重大项目建设 信息基础支持体系，筑牢超大城市智慧治理底座、 信息、融合、创 行动方案（ 2020— 高质量发展基石 新基础设施 3983亿元 重 2022年）》 庆 市 《重庆市规划和自 在全力保 障产业 发 展 用地 上，将优先安排5G网 5G网络、人工 815亿元 然资源局关于强化 络、人工智能、工业互联网、大数据中心等新型基 智能、工业互联 用地保障支持产业 础设施建设项目及智能产业项目等用地供应 网、大数据中 发展的意见》 心等 《上海市产业绿贷 通过推广先进节能技术应用，贷款期内可带动节 支持绿色新基建（ 能环保产业发展。文件将模块休眠UPS电源系统、 数据中心）发展指 水蓄冷技术、相变储能材料、分布式光伏发电技术 导意见》 等列入第一批上海市数据中心节能技术目录，其中 数据中心采用模块休眠UPS电源系统可享绿贷产 品组合贷款利率下浮0.2%~0.5%，采用蓄电调峰、 上 海 水蓄冷调峰、相变储能调峰、光伏等系统可享贷款 利率下浮0.1%~0.2% 市 《上海市推进新型 到2022年底，上海新型基础设施建设规模和创新 数字产业化 基 础 设 施 建 设 行 能级迈向国际一流水平。通过三年努力，率先在四 动方案（ 2020— 个方面形成重要影响力：率先打造新一代信息基 2022年）》 础 设 施 标 杆城 市，率 先 形成 全 球 综 合 性 大 科 学 设 施 群 雏 形，率 先 建 成 具有 国 际 影 响 力 的 超 大 规 模 城市公共数字底座，率先构建一流的城市智能化 终端设施网络 《北京市2020年 强化新型基础设施建设引领作用，从基础网络设 北 重点工程计划》 施、数据基础设施、智慧应用设施、网安新创设 京 施、新型能源交通设施、智慧城市领域六大领域对 市 北京市未来新型基础设施建设进行规划布局，力争 年内形成规模投资效益 2523亿元 2021年9月 44 新基建投资的真实影响——基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析 绿色和平是一个全球性环保组织，致力于以实际行动推动积极的改变，保护地球环境与世界和平。 地 址:北京东城区东四十条94号亮点文创园A座201室 邮 编：100007 电 话：010-65546931 传 真：010-64087851 www.greenpeace.org.cn 中国国际民间组织合作促进会是一个全国性、非营利性、联合性、自愿结成的独立社团法人，致力于加强与国内外民间组织、企业、政 府和热心公益事业人士的交流与合作，支持基层民间组织的能力建设，促进社会和生态环境的可持续发展。 地址：北京东城区安定门东大街28号雍和大厦东楼C座601 邮编：100007 电话：010-64097888 传真：010-64097607 www.cango.org 45