近零碳排放示范区政策路线图与案例分析研究报告

ROC TAIN KY MOUN INSTITUTE 近零碳排放示范区 政策路线图与案例分析研究报告 作者：郝一涵、李婷、路舒童、王萌、IAIN CAMPBELL、KOBEN CALHOUN、JAMIE MANDEL 近零碳政策背景及国际趋势介绍 净零碳排放代表着全球长远可持续发展目标的最高要求。在《巴 黎协定》的推动下，“2050年实现净零碳排放”成为很多国家和地 区的长远目标。其中，欧盟是首个提出2050年实现净零排放目标 的经济体。法国、葡萄牙、斐济已经发布了相关政策路线图。世界 范围内，近年来建设的净零排放区项目数量逐年增加，如美国匹兹 堡的Hazelwood Green净零能耗城市综合开发区、日本大阪酒井 市仙北新镇的SMA-ECO晴海台净零能耗社区和瑞典马尔默Bo01 新区等。 中国正在近零碳排放方面做出实际行动。2015年巴黎气候大会之 后，中国向国际社会承诺了2030年的减排目标。城市作为人类活 动最集中的地方，是实现减排的关键，因此国家和省层面将近零碳 排放区示范工程作为“十三五”应对气候变化工作的重点。中国《 国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出：“深化各类低 碳试点，实施近零碳排放区示范工程”。《“十三五”控制温室气体 排放工作方案》进一步提出“选择条件成熟的限制开发区域和禁 止开发区域、生态功能区、工矿区、城镇等开展近零碳排放区示范 工程，到2020年建设50个示范项目”。 地 方 政 府 积极响 应 建 设 近 零 碳 排 放 区 示范 工 程 。广 东、北 京、山 西 、云南、上 海 、浙 江等 省 市 提 出了建 设“近 零 碳 排 放 区 示范 工 程”的工作安排。通过建设近零碳排放区示范工程，支撑城市达峰 行动方案及国家达峰战略，并实现以下目标： • 优化经济结构，转换增长动力。随着中国经济由高速增长阶段转 向高质量发展阶段，要跨越经济发展的重大关口，亟需转变发展 方式、优化经济结构、转换增长动力。绿色发展是创新引领、集 约高效、质量优先的发展理念，是培育壮大新产业、新业态、新 模式等发展新动能的必由之路。近零碳排放区示范工程是绿色 发展的具体实践，支持区域经济结构优化，增长动力转换。 • 调整能源结构，实现能源清洁化。近年来，中国清洁能源持续扩 容，清洁低碳、安全高效的能源体系正加快构建。国家发展改革 委、国家能源局在《能源生产和消费革命战略（2016—2030）》 中，明确到2020年，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内，煤 炭消费比重进一步降低，清洁能源成为能源增量主体，能源结构 调整取得明显进展，非化石能源占比15%，单位国内生产总值二 氧化碳排放比2015年下降18%。能源转型是实现近零碳排放区 示范工程的必经之路，通过调整能源结构，实现能源清洁化。 • 提高建设标准，更新城市既有基础设施。随着中国进入新型城 镇化阶段，提升城市功能，实践绿色城镇化并推动城市高质量 发展，成为重要的任务。近零碳排放区示范工程提出更高的建 设标准，推动城市既有基础设施升级换代，实现大幅深度减排； 促进既有建筑能效提升，老旧小区改造，完善社区及周边区域 活动和综合服务设施；加强城乡融合，提高城乡道路、供水、供 电、信息、物流、防洪和垃圾污水处理等设施。 “ 近零碳排放区”定义解析 中国一直在积极探索气候目标与经济增长的协同效应，从而在确 保经济增长的同时实现其气候目标。鉴于城市活动所产生的碳排 放占总碳排放的60%左右，城市/地区的低碳发展已被普遍认为是 最有效的途径之一。过去十年中，包括低碳工业园、低碳社区等的 低碳政策框架作为顶层设计发挥了积极的作用，为中国的低碳发 展提供了指导。近零碳排放区作为这一系列政策的最新篇章，更加 强调通过量化进行科学合理的决策与指导，需实现比低碳更进一 步的深度近零的减排。 随着清洁技术的快速发展，部分城市和地区进一步提出了更加雄 心 勃 勃 的目标 ——净 零 碳 发 展，旨在 利 用最 先 进 的 技术 来 降 低 能 源使用量并抵消日常活动产生的碳排放。然而经验表明，这种发 展模式往往具有较高的初始成本和非常具有挑战性的经济回报 率，难以复制到其他地方也无法真正实现规模化，因而很难为全 球气候目标做出贡献。但是，净零碳建设项目在一定程度上积累了 实践经验，也拓展了人类对于碳减排技术的探索边界，其中的一些 具体做法对其他低碳项目具有借鉴意义。 在探索低碳发展的过程中需强调因地制宜，找到低碳措施成本和 效益之间的平衡，并探索科学合理的技术经济路径。在这样的大 背景下，“近零碳”发展的概念开始得到越来越多的政策制定者和 市场的认可。“近零碳“的发展模式更多地强调成本与效益之间的 关系，并建议不将碳减排作为唯一指标，而是要充分考虑成本和 效益，以及当地的经济发展情况，设定一个接近零的碳排放目标， 在支撑经济高质量发展的同时大幅降低碳排放量并使其接近零。 通过开展一系列试点项目，中国一直在探索“近零碳”发展模式的 主导作用。 近零碳排放示范区是指在经济高质量发展、生态文明高 水平 建 设 的 同 时，实 现 区 域 内 碳 排 放 趋 近 于零，经 济 增 长由新兴低碳产业驱动，能源消费由先进近零碳能源供 给，建 筑 交 通 需 求 由 智慧低 碳 技术 满 足，为 远 期 最 终 实 现源与汇的平衡（净零碳）打下坚实基础。 如何打造近零碳排放区？ 设定积极的 政策目标 建立跨部门 合作 采纳创新的 规划流程 运用创新的 区域能源 系统分析工具 制定具体的 行动计划 应用综合能源 创建项目库和 服务商业模式 技术清单 1.设定积极的政策目标 积极的政策目标是近零碳排放区示范工程成功的动力。积极的应 对气候变化的目标以及完成期限一旦设定，将成为城市/区域具体 减排行动的指导纲领，也是有力的政策支持。选择通过什么方式 来构建目标在很大程度上取决于各地的具体情况。因此，城市/区 域可以根据区域发展重点，因地制宜地建立近零碳排放区目标体 系。常用的指标如：“单位GDP碳排放强度”“人均碳排放强度”“ 可再生能源利用率”“可再生电力利用率”“清洁能源比例”。 • 宁波是首个提出量化的城市碳排放达峰目标的城市，宁波梅山 近零碳排放示范区的建设是推动宁波达峰目标实现的重要行动 领域和亮点。梅山近零碳排放区示范工程的目标拟为：2030年 实现近零碳排放，人均碳排放低于1吨，单位GDP能源强度降至 0.04吨标煤/万元，可再生能源占比接近70%，可再生电力占比 超过90%。 • 全球已有数百座城市承诺100%使用可再生能源电力，如美国圣 地亚哥和波特兰，加拿大温哥华，日本北海道和福岛，澳大利亚 悉尼和堪培拉，瑞典马尔默，摩洛哥阿加迪尔等。 • 东盟成员国制定了2050年可再生能源占比23%的发展目标，然 而，这种基于发达国家的可再生能源量化目标叙事的适用性存 疑，与其经济发展的目标协同性较差。 2.建立跨部门合作 • 跨部门合作是实现全系统减排的必经之路。工业、建筑和交通 是城市能源消费的主要部门，每个行业的能源消费种类都具有 各自的特点和发展趋势。在能源行业快速变革的背景下，跨部 门合作能够协调统筹及推进示范区的创建工作，高效解决交叉 领域的问题，打破既有的专项规划边界，并推进一体化规划方 法的发展。 • 建立多层次跨部门的工作组是实现近零碳排放区的保障。通 过建立领导小组并组织相关部门作为成员（重点部门包括管委 会、经济发展局、建设局、规划局、财政局、电力企业、港口企 业、地方重点研究部门，对接国家、省市对应部门），城市/区域 可以统筹指导并推进近零碳排放示范区的建设。 • 跨行业的全系统分析对实现近零碳目标是必要的。顺应城市能 源消费、经济活动交叉融合的趋势，打破工业、交通、建筑和能 图 1 近零碳排放区创新规划流程示意图 总体规划 补充 近零碳排放区 战略规划 指导 专项规划 反馈 工业空间规划 交通运输网络 服务 综合能源规划 绿色建筑规划 源部门之间的清晰界限，将能源系统视为一个整体，从能源需 求侧出发，采用一体化规划方法，匹配能源供给侧与需求侧，从 而实现能源高效阶梯利用。 3. 采纳创新的规划流程 • 规划流程的创新是实现全方位统筹的前提。近零碳排放区战略 规划应作为总体规划补充内容为专项规划的开展提供指导。专 项规划制定实施方案，将相关目标转化成具体的条令。 • 近零碳排放区战略规划先行，作为总体规划的补充。基于地区 现状及总体规划，以技术经济可行作为导向，采用量化分析方 法，明确近零碳排放区的目标，并将其分解为具体的行业目标， 在此基础上提出相关的政策建议。 • 收录战略规划的目标进入总体规划，应用相关指标指导专项 规划。专项规划中的工业空间规划、交通运输网络、绿色建筑 规划、综合能源规划与近零碳排放区密切相关，加强各个规划 之间的协调关系，尤其是以综合能源规划为核心的能源相关条 文，体现区域能源整体的系统性。 • 重视规划落地过程中的反馈，不断优化调整规划。面对未来预 测的不确定性和城市系统的复杂性，将规划从静态过程转变为 动态过程，形成多边互动的机制，营造开放系统接收反馈意见， 利用大数据人工智能等先进技术，自动借鉴优秀模型，避免重 复失败案例。 4. 运用创新的区域能源系统分析工具 创新的区域能源系统分析工具是实现量化分析的基础。量化分析 的前提是建立城市能源模型，体现能源供给侧和能源消费侧各种 能源种类的平衡关系，并在此基础上挖掘统计数据，开展相应的 情景分析。 • 通过数据模型分析常规及近零发展路径并定义近零碳排放区量 化目标。为了建立模型分析的目的，收集相关数据，包括：区域 的经济发展现状、未来经济发展目标、可再生能源资源现状和历 史能源消费水平。确定近零碳排放区量化目标的原则是经济技 术可行以及因地制宜。 • 量化目标和路径是近零碳排放战略规划最重要的内容，两者需 要匹配。 ZERO （Zero Emission Reinventing Operator ）量化分析 模型是基于LEAP（长期能源替代规划系统）模型开发的专 门用于温室气体深度减排路径分析的模型，模拟了在城市 中能源从一次能源转换到二次能源，最后以不同形式传输 到终端服务部门使用的过程。模型用详细的技术描述能流 和物流过程，可用于开展终端服务导向和情景导向的分析， 可以估算在具体目标年的节能量和减排潜力。 5.制定具体的行动计划 制定具体的行动计划是落实整体目标的保障。建设近零碳排放区 示范工程是一项庞大的系统工程，因此需要分阶段逐步实现中期 和远期目标。从内容上来看，具体的行动计划应该包括阶段目标、 相关的专项规划以及相应政策的实施流程。同时，也需要配套监 管措施机制，明确主管部门，并依法落实监管责任。 • 公开宣布近零碳排放区示范工程目标，发布建设规划。科学制 图 2 区域能源系统分析工具框架 部门/领域 现状分析 各部门未来排放 趋势与基准排放 各部门减排 技术需求分析 基于减排技术 的各部门潜在 减排量/ 效应评估 各部门减排 成本分析 汇总部门结果 得到总减排潜力 及成本 定近零碳排放区发展规划，充分发挥低碳技术和市场创新的优 势，实现经济发展和生态环境的共赢。在近零碳排放区建设规 划的过程中，切忌炒作概念、技术堆砌，注意技术的经济适用 性，发挥后发优势。 • 整合碳排放相关目标进入专项规划，平衡考虑发展需求与控制 碳排放问题。以建筑部门为例，可以在既有绿色建筑政策框架 基础上，增加近零碳建筑控制指标，推行绿色建筑全过程管理， 贯穿项目立项、土地出让、建设用地规划许可、设计招标、建设 工程、施工图审查、竣工验收、调适运行关键过程，将绿色建筑 等级作为土地出让的前置条件。 • 发挥财政资金引导作用，对近零碳排放区示范工程给予支持。 加快推广政府和社会资本合作模式，创新试点市场化绿色投融 资机制。由政府主导发起绿色投融资引导基金，划拨专项资金 对基金给予支持，鼓励金融机构和企业广泛参与基金建设。 6.应用综合能源服务商业模式 • 综合能源服务模式是近零碳排放区实践的创新亮点。近零碳排 放区示范工程的重点之一在于构建绿色高效的能源体系，从而 区别于依赖化石能源的原有能源体系。综合能源服务商业模式 将能源服务业务整合成一项新的业务模式，服务于近零碳排放 区示范工程的建设。 • 综合能源服务是一种创新的商业模式，从新一轮电改中脱颖而 出。这一模式创造了电力能源行业新的业态，使得地方政府、各 级电网公司、地方供电公司和发电方共同承担风险与利益，从而 建立以能源目标为约束的综合能源规划-投资-建设-服务全体 系，助力实现近零碳排放的目标。 • 综合能源服务商负责综合能源系统的投资、开发建设和运营管 理。这一模式可以实现综合能源系统量化指标，涵盖能源规划 设计、工程投资建设、多能源运营服务以及投融资服务等方面， 最终帮助用户降低能源费用，并获得投资回报。 • 近零碳排放区管委会确立区域能源总体量化指标，通过公开招 标筛选合适的综合能源服务商。将综合能源服务商作为综合能 源规划方案的实施单位，深入细化综合能源规划方案，落实到 施工图深度，满足综合能源规划总则和量化指标。 7. 创建项目库和技术清单 • 项目库和技术清单是支持性的政策工具，通过阐明近零碳区的 技术和经济路线图来更好地支持其实施。项目库确定了开发区 内的关键项目，包括有关时间表，范围，利益相关者和财政状况 的信息。项目库是协调需要跨机构协作的大型复杂项目的导入 工具。技术清单为项目提供技术支持，展示明确的技术选择和优 先顺序。此外，由无偏见的独立第三方提供的技术清单对于更 有效的采购指导至关重要。 总结 本文基于宁波梅山近零碳排放区的实践（具体案例介绍请见下一 页），浅析项目建设过程中的难点与重点。其中，机制创新与跨专 业协同是近零碳排放区建设过程中的核心。梅山近零碳排放区的 建设模式代表了我国未来城市化的发展方向，为中国模式走向世 界舞台成为全球性标杆项目，提供了强有力的借鉴与支撑。梅山近 零碳排放区除了吸收国际先进经验之外，本土化创新为重中之重， 其他项目在借鉴梅山的经验时也应注意因地制宜。在“一带一路” 倡议的大背景下，梅山的实践为我国在世界舞台展现创新力和领导 力做出了贡献。同时，梅山模式也为我国探索生态文明建设这种全 新的发展模式提供了实践探索，特别是对全系统解决生态环境与 碳排放问题提供了一定的理论与实践基础。 联系我们 落基山研究所（Rocky Mountain Institute, RMI) 是一家于 1982年创立的专业、独立、以市场为导向的智库，与政府部 门 、企 业、科 研机 构 及 创 业 者 协 作，推 动 全 球 能 源 变 革，以 创造清洁、安全、繁荣的低碳未来。落基山研究所着重借助 经济可行的市场化手段，加速能效提升，推动可再生能源取 代化石燃料的能源结构转变。落基山研究所在北京、美国科 罗 拉 多 州巴 索 尔 特 和 博 尔 德 、纽 约 市 及 华 盛 顿 特 区设 有 办 事处。 如需了解更多相关信息，请联络：落基山研究所部门总监 郝 一涵 yhao@rmi.org 媒体垂询请联络：落基山研究所传播经理 李丹 dli@rmi.org 梅山案例 宁波梅山近零碳排放示范区位于宁波北仑区东南部，以梅山岛为核 心，规划总面积333平方公里（其中陆地面积240平方公里），为宁 波“一带一路”建设综合实验区的核心功能区和“港口-产业-城市” 综合开发区，创新要素集中，生态环境优良，具备聚集中高端创新 型绿色产业、高质高效推进近零碳发展的基础条件和发展潜力。 宁波梅山近零碳排放区概况 ˙ 总规划面积约333平方公里（其中陆域面积约240km2） ˙ 规划功能：港口、仓储、物流、高新工业、住宅、商业、学 校、医院、旅游区等 ˙ 气候区：夏热冬冷地区，夏冬季各约4个月，年平均气 温16.4℃，平均气温七月份最高，为28.0℃，一月份最低， 为4.7℃。 宁波梅山在过去的十年内经历了跨越式的区域发展，从乡镇到宁 波市区外围组团、到国家保税港区、到省产业聚集区、到国家海洋 战略核心区，该区域的定位迅速升级。2018年到2030年，梅山将 进入下一个高速发展期，基于“宁波梅山国际物流产业聚集区”进 行更加综合的新城建设，区域面临着较高强度的“港-产-城”综合 开发。 宁波梅山目标打造近零碳排放区示范工程。梅山管委会通过规划 流程和规划方法的创新，为近零碳排放区制定量化战略规划。到 2030年，梅山近零碳排放区相比2017年实现GDP增长4倍，人口增 长3倍，CO2排放总量维持2017年水平，人均碳排放低于1吨，达到 国际领先水平。 各部门协同发挥减排潜力实现2030年梅山近零碳排放。通过情景 分析及能源系统模拟，梅山的能源消费侧和供给侧具有大幅的二 氧化碳减排潜力，通过技术和政策措施可行性分析，工业、建筑、 交通、电力各部门的减排潜力可被量化，为梅山实现近零碳目标的 发展战略及行动方案提供数据基础。 图 3 近零碳情境下2017~2030年梅山GDP及CO2排放趋势 400 300 200 100 0 GDP 能源相关 CO2 排放 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 宁波梅山近零碳排放区示范工程强调规划引导与全面统筹，融合 技术方案、金融方案、发展模式、组织架构多方面的创新，引领战 略规划和实施方案的配合，打造因地制宜的发展路径，具有五大 创新特点。 • 引导港产城联动发展，实现高效利用土地。发挥港口核心战略 资源的优势，助力宁波 “一带一路” 建设综合试验区，创建自 由贸易港，成为浙江对外开放的桥头堡；以产业作为发展动力， 推动以既有港口物流为主导的产业，构建滨海旅游空间，引入高 新技术产业，引领区域发展新的引擎。以完善的商务和社区配 套服务为依托，打造集居住休闲、保税物流、先进制造、金融服 务、教育创新等功能为一体的宁波现代化滨海新城。 • 开展综合能源服务，构建绿色高效的能源体系。依托国网公司， 推动综合能源服务落地。在综合能源服务的创新模式基础上， 推进综合能源规划、电力系统脱碳、能源综合利用，分布式发电 市场化交易试点、智能微电网规划建设，充分利用丰富的风能、 太阳能、生物质，将梅山打造成为 “浙江宁波绿色能源岛”。 • 制定区域绿色建筑标准，设立全生命周期碳减排目标。在全面 推广绿色建筑的基础上，分阶段逐步推广全生命周期近零碳建 筑。建立健全近零碳建筑全生命周期管理体系，细化项目立项、 土地出让、建设用地规划许可、设计招标、建设工程、施工图审 查、竣工验收、调适运行等关键环节的相关标准与技术指引内 容，并积极探索推动近零碳公共建筑示范工程。 • 推动港口清洁能源化，建设近零碳港口。逐步推进港区内柴油 卡车由天然气卡车的替代工作，为实现港区用能清洁化的长期 战略打下基础，并加大港铁联运的协调力度，提高港口物流效 率。建设港口高压岸电，实现梅山主要集装箱码头所有泊位高 压岸电全覆盖。积极支持《海丝港口合作宁波倡议》，发挥“宁 波港口指数”在“一带一路”倡议中服务经贸形势研判、反映港 口市场景气波动、助推港城互动等的积极作用。 • 打造绿色交通体系，建设城际轻轨。通过轻轨线路的增设，鼓励 公共交通出行，为梅山旅游业提供强有力的支撑，助力城市域 圈城际铁路建设规划方案的实施，为区域联动和协同发展做出 贡献。 图 4 梅山实现近零碳情景的各部门减排贡献瀑布图 CO2排放（万吨） 120 100 80 60 40 20 0 2017年 2030年 参考情景 工业 建筑 交通 电力 碳汇 2030年 近零碳情景 北京市朝阳区金桐西路 10 号远洋光华国际 A 座 305 ©2019 RMI. 落基山研究所版权所有。Rocky Mountain Institute® 和 RMI® 均为注册商标。