一、研究背景
土地资源紧约束已经成为上海城市发展的新常态。从全市层面来看，建设用地总规模已十分接近“天花板”，部分地区甚至出现了土地指标倒挂的情况。根据发展规划，未来还有大量的建设项目需要建设空间和指标，资源紧约束成为制约发展的现实问题。传统用地扩张式的发展模式难以为继，必须切实转变土地利用方式，促进土地资源的节约集约和高质量利用。2020年6月，自然资源部改革土地利用计划管理方式，提出“坚持土地要素跟着项目走”，“既算‘增量’账，更算‘存量’账”，统筹安排新增和存量建设用地，“坚持分类保障”。与此相适应，上海市从“五量调控”的土地管理基本策略到“五大计划统筹管理”的总体要求，对土地要素配置的管理也日益精细化。但是，在“总量已锁定，资源紧约束，用地需求大”的背景下，以上海为代表的大都市，如何对有限的土地要素进行合理高效的配置是亟需研究的课题。
梳理发现，学界多是从宏观层面探讨土地要素在区域间的配置，从微观层面探讨土地要素在不同的土地用途之间合理配置的较少。本文以上海市浦东新区为例，结合土地指标供给和需求、存量和流量，探讨资源紧约束下，微观层面土地指标在各类用途之间的合理配置机制，以期为实现计划指标跟着项目走，保障有效投资用地需求提供建议。
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