碳达峰碳中和相关内容介绍 及减污降碳的路径解读 郭玥锋 2021年6月 目录 一、碳达峰碳中和的趋势 二、碳达峰碳中和的概念 三、碳达峰碳中和的意义 四、碳达峰碳中和的路径 五、减污降碳协同的探索 第一部分 碳达峰碳中和的趋势 Ø 2020年9月22日以来的一系列部署 Ø 9月22日，习近平主席在联大会议上向世界承诺：“中国将提高国家自 主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030 年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。” Ø 10月29日，中国共产党第十九届五中全会提出“广泛形成绿色生产生活 方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标 基本实现。” Ø 11月17日，习主席在金砖国家领导人会晤中斩钉截铁说了七个字：“我 们将说到做到！”。 Ø 12月12日，习主席在气候雄心峰会上宣布中国国家自主贡献新举措“非 化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，森林蓄积量将比2005 年增加60亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以 上。” Ø 12月16-18日，中央经济工作会议明确“做好碳达峰、碳中和工作“为 2021年八项重点任务之一。会议要求“要抓紧制定2030年前碳排放达 峰行动方案，支持有条件的地方率先达峰。” Ø 中央财经委员会第九次会议第九次会议 Ø 3月15日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第九次会议，实现 碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达 峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。拿出抓铁有痕的劲头，如期 实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。 Ø 会议强调，实现这一目标是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策， 事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体。实现碳达峰、碳中和 是一场硬仗，也是对我们党治国理政能力的一场大考。 Ø 会议指出，“十四五”是碳达峰的关键期、窗口期。 Ø 中央碳达峰碳中和工作领导小组 5月26日，碳达峰碳中和工作领导小组第一次全体会议在北京召开 会议要求： 一、加强顶层设计、目标分解 要紧扣目标分解任务，加强顶层设计，指导和督促地方及重点领域、行 业、企业科学设置目标、制定行动方案。要尊重规律，坚持实事求是、 一切从实际出发，科学把握工作节奏。要加强国际交流合作，寻求全球 气候治理的最大公约数，携手国际社会共同保护好地球家园。要积极宣 传我国应对气候变化的决心、目标、举措、成效，善于用案例讲好中国 故事，引导形成绿色低碳生产生活方式。 二、坚持问题导向 当前要围绕推动产业结构优化、推进能源结构调整、支持绿色低碳技术 研发推广、完善绿色低碳政策体系、健全法律法规和标准体系等，研究 提出有针对性和可操作性的政策举措。 三、确保落实 要充分发挥碳达峰碳中和工作领导小组统筹协调作用，各成员单位要按 职责分工全力推进相关工作，形成强大合力。要压实地方主体责任，坚 持分类施策、因地制宜、上下联动，推进各地区有序达峰。 Ø 2020年10月28日，生态环境部举行例行新闻发布会，提出“达峰行动有 关工作将纳入中央生态环保督察，并对各地方进展情况开展考核评估”。 Ø 2020年11月15-17日，生态环境部党组集中学习会议中提出“生态环境 部将突出以降碳为源头治理的“牛鼻子”，编制“十四五”应对气候变化 专项规划，以2030年前二氧化碳排放达峰倒逼能源结构绿色低碳转型和 生态环境质量协同改善。” Ø 2020年12月22-25日，生态环境部召开西南、华北、华南、华东、东北 片区座谈会，指出”深入贯彻落实党的十九届五中全会和中央经济工作会 议精神，力争到2030年前实现碳排放达峰，努力争取2060年前实现碳中 和是习近平总书记向国际社会作出的庄严承诺。把应对气候变化摆在更加 突出位置。” Ø 2021年1月13日，生态环境部印发《关于统筹和加强应对气候变化与生态 环境保护相关工作的指导意见》，从加强宏观战略统筹、加强规划有机衔 接、全力推进达峰行动等3个方面，明确了工作任务。 Ø 2021年5月31日，生态环境部印发《关于加强高耗能、高排放建设项目生 态环境源头防控的指导意见》，要求从源头遏制高耗能、高排放（下称 “两高”）项目盲目发展，并将碳排放影响评价纳入环境影响评价体系。 第二部分 碳达峰碳中和的概念 Ø 应对气候变化的对策 减缓（Mitigation）和适应（Adaptation）是人类应对 气候变化的两大对策。 根据政府间气候变化专门委员会（IPCC）定义： 减缓：温室气体的减排和增加碳汇，这种方式是应对气 候变化的本质； 适应：通过调整自然和人类系统以应对实际发生或预估 的气候变化或影响。 Ø 温室效应示意图 温室效应：大气保温效应的俗称。大气能使太阳短波辐射到达 地面，地表吸收后向外放出大量长波热辐射被大气吸收，并产 生逆辐射向下返回地表，使地表与低层大气温度增高。 温室气体：大气中起温室效应的气体称为温室气体，其能吸收 地面反射的长波辐射并向下辐射波段更长的逆辐射，它们在大 气中的数量极少。如二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、 全氟化碳、六氟化硫、三氟化氮等。 增强的温室效应：主要是因为人类活动增加了温室气体的数量 和品种，使得温室效应增强，引起全球变暖。 全球变暖（气候变化）：IPCC第五次评估报告主要结论，1）1880-2012年以来的130多年来，全球地表平均温度上升了约 0.85℃；2）人类活动导致了20世纪50年代以来一半以上的全球气候变暖；3）按目前情况发展，本世纪末，全球地表平均气温 可能在目前基础上（第五次评估期间）升高0.3～4.8℃。 Ø 碳达峰示意图 碳排放：是指煤炭、石油、天然气等化石能源燃烧活动和工业生 产过程以及土地利用变化与林业等活动产生的温室气体排放，也 包括因使用外购的电力和热力等所导致的温室气体排放。 碳强度：每单位国民生产总值的增长所带来的二氧化碳排放量。 该指标主要是用来衡量一国经济同碳排放量之间的关系。 碳达峰：指二氧化碳排放量达到历史最高值，然后经历平台期进 入持续下降的过程，是二氧化碳排放量由增转降的历史拐点，标 志着碳排放与经济发展实现脱钩，达峰目标包括达峰的时间和峰 值时的排放量。 碳中和：指某个地区在一定时间内人为活动直接和间接排放的二 氧化碳，与其通过碳汇相互抵消，实现二氧化碳“净零排放”。 Ø 与碳中和相关的术语澄清 碳中和（carbon neutral ）：指某个地区或组织在一定时间内人 为活动直接和间接排放的二氧化碳，与其通过碳汇相互抵消，实 现二氧化碳的中和。 气候中性（climate neutral )：指某个地区或组织在一定时间内人 为活动直接和间接排放的温室气体，与其通过碳汇相互抵消，实 现温室气体的中和。 净零二氧化碳排放(net-zero carbon dioxide)：指某个地区或组织 在一定时间内人为活动范围1、2、3的二氧化碳，通过碳移除抵 消封存，实现二氧化碳的“净零排放”。 净零温室气体排放(net-zero greenhouse gases)：指某个地区或组 织在一定时间内人为活动范围1、2、3的的温室气体，通过温室 气体移除封存，实现温室气体的“净零排放”。 Ø 碳排放考核表 序 号 领域（区域） 1 本省（区、市） 年度二氧化碳排放总量（万吨） 2020年 …… 2030年 2035年 Ø 碳排放计算方法 责任单位 本省（区、市）二氧化碳排放总量由能源活动的直 接二氧化碳排放量与电力调入蕴含的间接二氧化碳排放 量加总得到，即： 2 能源生产与 加工转换 ₂总量 = ₂（煤炭） + ₂（油品）+ ₂（天然气）+ ₂（电力） 农业 3 部 工业和建筑 门 业 4 交通运输 5 服务业及其 它 6 居民生活 8 … 9 区 域 … … … 排放因子数据采用国家2014年温室气体清单排放因 子数据，其中: 煤炭:2.66吨CO2 /吨标准煤； 油品:1.76吨CO2 /吨标准煤； 天然气:1.59吨CO2 /吨标准煤； 电力：0.7921吨CO2/MWh。 第三部分 碳达峰碳中和的意义 Ø 联合国气候变化大会 l 世界气象组织(WMO)于1979年组织召开了第 一 届世界气候大会，大会决定成立政府间气候变 化专门委员会（IPCC）。 l 1990年，第二届气候大会呼吁制定一项气候公 约。 l 《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC)于 1992年在巴西里约热内卢召开的由154个国家首 脑参加的联合国环境与发展会议期间开放签署， 于1994年生效。 Ø 京都议定书 1997年12月，《联合国气候变化框架公约》（简称 《公约》）在日本京都举行的第三次缔约方大会 (COP3)上通过了《京都议定书》。 l 规定首个具有国际法律约束力的温室气体排放 减排目标 l 碳市场机制——国际排放贸易机制（IET）、联 合履行机制（JI）和清洁发展机制（CDM） l 规定控制6种温室气体，分别是二氧化碳 （CO₂）、甲烷（CH₄）、氧化亚氮（N₂O）、 氢氟碳化合物（HFCs） 、全氟碳化合物 （PFCs）、六氟化硫（SF6） Ø 巴黎协定 2015年12月，《联合国气候变化框架公约》（简称 《公约》）在法国巴黎举行的第21次缔约方大会 (COP21)上通过了《巴黎协定》。 l 把全球平均气温升幅控制在工业革命前水平以 上低于2℃之内，并努力将气温升幅限制在工业 化前水平以上1.5℃之内. l 平衡的反映了各方关切，得到了绝大多数缔约 方的支持，体现了最广泛的参与度 l 应对气候变化的国际合作符合全人类共同利益， 也是人权保护的重要内容 l 中国提出“2030左右碳达峰的目标” 《柳叶刀 2030 倒计时》2019 年度报告显示如果 “照常发展”导致的气候变化将影响全球下一代人 的身心健康。 l 从 2001年到2004年间，中国暴露于森林火灾的 人数增加1700万 l 2018年中国65岁以上人群暴露于热浪的人数比 2015 年增加5200万 l 2016 年全球室外空气污染（PM2.5）造成 290 万人过早死亡 l 农作物平均单产潜力普遍下降，包括玉米（- 4%）、冬小麦（-5%）、大豆（-4%）和大米 （-3%） n 2014年IPCC第五次评估报告（AR5）主要结论 1）1880-2012年以来的130多年来，全球地表平均温度上升了约0.85℃； 2）人类活动导致了20世纪50年代以来一半以上的全球气候变暖；3） 按目前情况发展，本世纪末，全球地表平均气温可能在第五次评估期 间基础上升高0.3～4.8℃。 n 2018年IPCC“1.5℃特别报告”（SR15）主要结论 全球66％的机会避免1.5℃温升的碳预算为4200亿吨（420GtCO2），约 为10年的当前排放量。50%概率超过1.5℃的碳预算为5800亿吨 （580GtCO2），约为当前排放量的14年。 来源：IPCC 据预算，若不采取行动降低现有排放，全球碳排放将在2030年前超出1.5℃温升的碳预算，2045年超出2℃温升 的碳预算。为此，多数发达国家在实现碳排放达峰后，明确了碳中和的时间表。芬兰确认在2035年，瑞典、奥 地利、冰岛等国在2045年实现净零排放；欧盟、英国、挪威、加拿大、日本等将碳中和的时间节点定在2050年。 习近平总书记多次强调，应对气候变化不是别人要我们做，而是我们自己要做，是我国可持续 发展的内在要求，是主动承担应对气候变化国际责任、推动构建人类命运共同体的责任担当。 n 高质量发展的内在需求 碳达峰标志着经济发展与碳排放，能源发展与碳排放脱 钩，从碳达峰到碳中和的过程，就是经济增长与二氧化 碳排放从相对脱钩走向绝对脱钩的过程。 实现碳达峰碳中和需要贯彻新发展理念，对于建立以绿 色发展为价值引领和增长动力的现代经济体系，实现经 济社会发展与生态环境保护协同，建设美丽中国具有重 要意义。 来源：网络 第四部分 碳达峰碳中和的路径 细化实 施保障 分析宏 观背景 达峰 方案 分析排 放变化 与特征 制定实 施路径 研判确 定达峰 目标 Ø 城市达峰是一项涉及经济社会发展和能源转型的系统工 程，并不仅仅指某一年二氧化碳排放达到峰值。受经济 社会发展不确定性影响，城市二氧化碳排放特定时期可 能出现下降或波动，但并不意味已经达峰。只有城市经 济社会发展真正实现绿色低碳转型，二氧化碳排放出现 持续稳定下降，才意味着城市实现达峰。 Ø 科学性、合理性、一致性、实用性、地方性。 Ø 政策背景及宏观经济意义 • 明确城市经济、社会、环境发展现状、目标及相关政策 • 理解宏观形势背景，更好地统筹达峰目标和城市发展的其他发展目标 Ø 分析排放变化与特征 • 梳理碳排放总量及排放源构成，分析碳排放总量历史变化趋势，识别 重点排放领域及排放源，为城市确定达峰目标和提供基础依据 Ø 研判确定达峰目标 • 结合“自上而下”和“自下而上”两部分思路，统筹宏观发展现状进 行综合分析，以确定达峰目标 • 梳理达峰背景下不同发展路径的选择和达峰目标之间的关系，着手战 略部署 Ø 制定实施路径 • 将达峰目标分解到具体的部门、行业、企业、项目等层面，提出不同 时间、空间尺度的政策措施 • 在明确重点领域和可选政策措施之后，合理进行优选，加速达峰进程 Ø 保障达峰目标顺利实现 • 积极开展能力建设 • 充分发挥经济政策、多方融资渠道和市场机制的作用 • 制定有效的跟踪评估机制 “自上而下”宏观情景分析与“自下而上”路径模拟相结合，统筹宏观发展现状进行综合分析预测排 放峰值及路径。 Ø “自上而下”宏观情景分析 基于城市国民经济和社会发展综合规划和上级 要求，以当前发展状况为基础，估计未来人口、 经济增长、能源消耗和能效水平、产业结构进 而计算未来碳排放趋势，估计大致的达峰目标 年和峰值排放量。 Ø “自下而上” 路径模拟 从城市碳排放现状基准出发，根据各部门和 企业可选用的节能减排项目措施及其成本信 息，确定城市减排的经济技术潜力，进而确 定适合城市的达峰及减排目标，在自上而下 的基础上具体测算峰值目标量及实现目标的 方法和途径。 “自上而下” 预估峰值目标 峰值预测步骤 排放趋势及特征分析 情景分析与情景设定 根据发展阶段初步确定峰值时间段 基于城市发展目标估算峰值目标 排放趋势分析 减排潜力分析 达峰情景构建 “自下而上” 定量确定峰值目 标 Ø 情景分析及情景设定 基准情景 • 城市按照目前的政 策措施和技术发展 趋势，在不进行额 外调整或开展强化 行动情况下的排放 情景。 • 一般为节能情景。 低碳情景 • 通过适当努力可以 实现比基准情景好 的情景，往往需要 在现有的政策和规 划框架下强化行动 和实施，加大资金 和技术的投入。 • 低碳情景可作为向 强化达峰情景的过 渡。 强化达峰情景 • 城市通过政策、技 术等全方位创新与 变革以确保在2030 年之前尽早实现达 峰的情景，通常作 为高限情景。 • 为城市制定达峰目 标及达峰方案提供 高标杆。 零碳情景 • 城市更长时期对自 身节能减排具有较 高要求的情景。 • 对于潜力较大的城 市，可以考虑确定 “零碳”情景（长 期低碳战略情景）， 规划城市达峰后的 长期减排和低碳发 展路径。 Ø 化石能源消费总量和碳排放总量约束 Ø 严格控制新建项目碳排放 Ø 碳排放总量控制目标分解落实到各个部门、各个行业 Ø 完善相关制度，确保碳排放总量控制的执行力和可操作性 • 加大煤炭清洁利用 • 提高清洁能源使用比例 • 太阳能 • 风能 • 地热能 • 生物质能 • 电代煤 • 电代油 • 新能源汽车 • 智能电网 • 智慧电力管理平台 Ø 深入推进工业体系转型升级 • 工业内部行业结构调整和优化升级，发展低碳产业； • 控制高耗能行业的产能扩张和产量增长，淘汰落后产能； • 优化工业部门的能源消费结构，降低煤炭比例和发电煤耗，大幅提高天然气利用比例，使用清 洁能源（核电）。 Ø 着力提升现代服务业 • 优先发展科技服务业 • 突出发展现代物流产业 • 积极发展文化创意产业 • 培育消费性服务业 Ø 建设低碳建筑 • 严格执行建筑节能、绿色建筑标准和相关法规 • 加强可再生能源在建筑中的应用，提高建筑用能效率 • 加强对人均建筑面积、单位建筑面积能耗的调控 Ø 发展低碳交通 • 优先发展公共交通，加快轨道交通建设，优化交通方式结构 • 优化各自交通方式的燃料结构，提高机动车能效 • 推广新能源技术及节能技术在交通领域的应用 第五部分 减污降碳协同的探索 l 工作原则：经济发展与环境保护的平衡 l 工作目标：达峰与中和的统筹 l 工作方向：减污与降碳的协同 l 工作边界：减缓与适应的并重 l 工作重心：强度与总量的双控 l 工作手段：行政考核和市场配置的并举 l 工作方式：试点示范和量化评估的联动 l 工作思路：目标导向和过程管理的齐抓 总体目标：二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。 主要工作包括： 第一，将碳强度下降作为约束性指标纳入“十四五”规划纲要，应对气候变化的工作要全面纳入“十四五” 生态环境保护规划，还要制订“十四五”应对气候变化的专项规划，对“十四五”期间应对气候变化的工作 和目标任务进行全面部署和安排。 第二，开展达峰行动。将达峰相关工作纳入环保督察，十四五末评估，明确地方和重点行业的达峰目标、路 线图、行动方案和配套措施。 第三，加强气候治理体系和治理能力建设。推进全国碳市场建设。对生态环境部来讲还要统筹推进应对气候 变化和生态环境保护相关工作，统一政策规划标准制订，统一监测评估，统一监督执法，统一督察问责。 第四，能源结构调整，新能源、低碳能源、清洁能源等。 第五，推进低碳工业体系、低碳交通，低碳建筑相关的发展。 第六，推行低碳生产生活方式 第七，积极参与全球气候治理 Ø 地方两会提出碳达峰雄心 Ø 全国GDP前6城市碳排放影响因子对比 l 2019年，在全国GDP前六名的城市中，苏州市与深圳市人口数量和人均GDP相近，苏州 市能源强度为0.39吨标煤/万元远高于深圳市能源强度（0.18吨标煤/万元）。苏州市城 镇化率和三次产业结构与深圳市也仍有差距。 l 据不完全统计，在2021年地方两会中，北京、上海、天津、江苏、福建等20个省（市）明确提出要研究、编制本省份的碳达峰行动方案，上 海、广东、浙江、江苏、海南、青海、天津、福建等8省（市）在两会上提出要率先实现碳达峰，或推动部分城市、部分行业率先实现碳达峰。 北京市政府工作报告中提到，“十四五”时期，北京生态文明要有明显提升，碳排放稳中有降，碳中和迈出坚实步伐，为应对气候变化做出 北京示范。2021年的主要工作中也提到，北京要加强细颗粒物、臭氧、温室气体协同控制，突出碳排放强度和总量“双控”，明确碳中和时 间表、路线图。上海市将努力实现碳排放提前达峰，确保在2025年前实现碳排放达峰，即比全国提前5年实现目标。 《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》： （十三）推动评价管理统筹融合。将应对气候变化要求纳入“三线一单，通过规划环评、项目环评推动区域、行业和企 业落实煤炭消费削减替代、温室气体排放控制等政策要求，推动将气候变化影响纳入环境影响评价。组织开展重点行业 温室气体排放与排污许可管理相关试点研究，加快全国排污许可证管理信息平台功能改造升级，推进企事业单位污染物 和温室气体排放相关数据的统一采集、相互补充、交叉校核。 （十四）推动监测体系统筹融合。加强温室气体监测，逐步纳入生态环境监测体系统筹实施。在重点排放点源层面，试 点开展石油天然气、煤炭开采等重点行业甲烷排放监测。在区域层面，探索大尺度区域甲烷、氢氟碳化物、六氟化硫、 全氟化碳等非二氧化碳温室气体排放监测。 （十五）推动监管执法统筹融合。加强全国碳排放权交易市场重点排放单位数据报送、核查和配额清缴履约等监督管理 工作，依法依规统一组织实施生态环境监管执法。 （十六）推动督察考核统筹融合。推动将应对气候变化相关工作存在的突出问题、碳达峰目标任务落实情况等纳入生态 环境保护督察范畴，紧盯督察问题整改。强化控制温室气体排放目标责任制，作为生态环境相关考核体系的重要内容， 加大应对气候变化工作考核力度。按规定对未完成目标任务的地方人民政府及其相关部门负责人进行约谈，压紧压实应 对气候变化工作责任。 率先在火电行业探索温室气体管理制度和排污许可制度的衔接 机制和方法体系，将深化一氧化碳和二氧化碳的打通工作，推 动我国的低碳绿色发展，促进应对气候变化、美丽中国和生态 文明建设目标的共同实现，具体示范、引领和时效的意义概述 如下： 1. 顺应全球污染物和温室气体协同管控的大趋势； 2. 响应生态环境保护和应对气候变化目标共同推进的需求； 3. 响应环境管理制度改革的需求； 4. 符合国家机构调整后新形势下新的工作管理模式的需求； 5. 符合降低制度设计和实施成本，提高政策实施和环境管理效 能和减少地方生态环境部门工作量的需求； 6. 符合行业企业降低成本，履行社会责任的需求。 1.成立课题组，明确各参加人员的工作任务，确定研究路线图 和基本思路课题组查阅分析国内外相关的法律法规、标准指南、 技术规范、学术期刊等资料； 2.课题组于6月召开了开题会，根据专家的建议确定了研究方向 和主要任务； 3.课题组调研了2省9市的主管部门和火电厂，发放多份调查问 卷，掌握了大量的第一手资料。 4.课题组召开了多次线上研讨会，并赴北京参加城市大气环境 综合管理与低碳行动研讨会，赴广州参加2020年大气污染控制 成本效益与达标评估学术研讨会，了解温室气体和大气污染物 协同管控的最新动态。 5.课题组召开了专家咨询会，根据专家意见对研究报告进行的 修改完善，形成了研究报告； 6. 2020年11月底通过了生态环境部的验收。 为了达成本课题研究任务的要求，依据电力行业温室气体纳入排污许可管理试点研究的特点，本课 题运用了多案例荟萃分析法结合实地调研法和量性分析法的综合研究方法。 制度体系 监管机构 EPA 区域分局 排污许可 制度 各州环保局 主要职责 授权、制裁、 制定计划等 进行分区管理 制定州实施计 划；颁发许可 证 管理对象 除临时污染源、 机动车及住宅供 热等设备，一般 的固定污染源均 需取得许可证 管理要求 对于纳入排污 许可管理范围 的企业，EPA 要求其必须获 得大气排污许 可证，是在国 家层面提出的 强制性要求 区域温室 气体倡议 （RGGI） 成员州环保部 门 非营利性机构 RGGI 第三方机构 美国加州 碳排放交 加州空气资源 易体系 委员会 （CALETS） 碳市场监管主 体 碳市场运营和 技术支持 RGGI一级和二 级市场交易的 监管 暂停、吊销、 变更、处罚 马里兰州、康涅 狄格州等9个州的 规模大于等于 50MW的发电企业 炼油、发电、工 业设施和运输燃 料等年排放量至 少为25000tCO2e的 企业 各州在州立法 的框架下对纳 入碳排放交易 体系的企业提 出强制性减排 要求 Ø 在欧洲、美国等发达国家，排污许可管理模式已经形 成法律制度、管理机制、科技标准、社会共治的完整 社会管理体系。依靠排污许可管理体系，在排污许可 制科学合理并被广泛认同的基础上，主管部门通过核 查污染源守法报告，辅以必要的现场检查，实现高效、 低成本的固定源排放管控，其中就包括对火电行业的 二氧化碳排放的监管。 Ø 就欧美基于排污许可制的“一证式管理”模式实现火 电行业温室气体排放管理的核心要点进行借鉴，并结 合我国目前火电行业温室气体管理和排污许可管理的 现状对这些衔接的要素进行汇总分析。 关键要素/地区 美国 欧盟 中国 法律法规 《空气清洁法》CO2作为空 《污染防治综合指令》（简 在《大气污染防治法》中提 气污染物 称IPPC指令）包括：CO2 及，但并无法律法规依据 制度定位 可交易的排放许可 可交易的排放许可 区分为行政制度和经济制度 管理手段 管理内容 基于命令—控制的碳排放权 基于命令—控制的碳排放权 区分为命令—控制手段和碳 交易 交易 排放权交易 从源头到末端的全过程 从源头到末端的全过程 未采取末端治理措施 管理要求（MRV） 基于排污许可的MRV 以碳排放许可制度衔接 区分为碳排放MRV和排污许 可的自行监测、台账记录和 执行报告 Ø 此次课题研究的调研工作，分为实地调研和 线上问卷调研两种形式进行。 Ø 对江苏省和辽宁省两省的九个城市进行了调 研，与各级生态环境部门进行了座谈、并且 与火电企业进行实地调研座谈。 Ø 其余通过线上调研问卷的形式，对火电企业、 排污许可管理相关部门、应对气候变化相关 部门、技术支撑机构进行调研。 分析了两种管理方式的核心要素，基于 欧盟的经验总结和我国的现状分析，分 析如下各要素： l气体性质 l适用范围 l法律法规 l制度定位 l管理手段 l体制机制 l管理程序 l管理内容 l管理要求 l监督管理 l管理平台 Ø 火电行业二氧化碳纳入排污许可管理后，排 污许可整体的管理体系从业务层面、支撑层 面、角色层面、实施层面、应用层面去建设。 Ø 同时在时间维度上，分为信息阶段、履约阶 段和质量改善阶段，不同试点地区的监管部 门可以根据自身的实情、按不同的时间阶段 对碳排放纳入排污许可管理工作有所侧重。 为了将衔接的关键要素深入研究，将这些要素分别展开单 独分析。但是火电行业二氧化碳管控纳入排污许可管理是 一个系统工程，而非机械式的拼凑添加，在具体实施中， 从宏观的顶层设计、中观的管理体系到微观的技术方法， 要用整体性的框架思维，特别关注各关键要素间的逻辑关 系。例如，如果二氧化碳被定义为大气污染物，那么就不 需要单独立法，要纳入《环境保护法》和《大气污染防治 法》；如果要求火电企业实施二氧化碳的自行监测，就要 在管理条例或制度方面提出要求，在管理职责中提出对二 氧化碳的监督性监查的要求等。 1. 我国已明确了温室气体和大气污染物协同管控的方向，但缺乏法律基础的支撑和实施层面的抓手；对这两 种不同体系对接后的制度定位、管理手段、管理内容、管理要求并不清晰；相关技术规范、指南标准有待 统一；关键技术如核算、监测等需要整合；国家机构调整后，协同管控的职能部门及其职责仍需明确，能 力建设亟待提升。 2. 美国在法律上将温室气体定义为“空气污染物”，由国家环保署（EPA）统一管理。在国家排污许可体系 要求下，通过“区域温室气体减排行动（RGGI）”计划，火电行业的温室气体由包括马里兰州、马萨诸 塞州、纽约州等九个州的环保部门根据各州的实际情况进行管理，但通过由九州签署的指导性条例统一协 调。基于排污许可的碳排放管控核心为监测、报告和核查（MRV）制度，特别重视以温室气体连续监测设 备（CEMS）数据为主的实际排放量的核算，但基本没有许可排量量化的要求，是一种可交易的排放许可 制。 3. 与美国相似，欧盟通过《综合污染防治指令》(IPPC)将常规污染物和温室气体统一管理。在 “欧盟工业排放指令”（IED）搭建的排污许可体系下，运用欧盟碳交易体系（EU ETS）进行 碳排放交易，实际上也是一种可交易的排放许可制度。欧盟也具有完善的碳排放MRV制度，特 别是建立了采用CEMS监测二氧化碳技术层面的法律标准体系。 4. 通过欧美的经验，不难看出依托排污许可制管理温室气体是行之可行的并且是有效的。实际上， 从温室气体和大气污染物同根同源的特性、核心管理制度（MRV）的相似性以及两者管控的协 同效应等方面来看，将温室气体纳入排污许可管理是必要的，这恰恰也符合国家机构调整后新 的监管工作需要，可以促进美丽中国和人类命运共同体的目标同步实现。 5. 火电行业是我国首批纳入碳排放权交易的试点，也是排污许可证的第一批试点。目前大部分的 火电企业均面临许可证的变更、延续，依据火电行业现有的技术特点，现阶段将燃煤和燃气电 厂作为碳排放纳入排污许可管理的试点无疑是符合时宜且具备基础的最佳选择。 1. 火电行业二氧化碳纳入排污许可管理是一个系统工程，而非机械式的拼凑添加，在具体实施中， 从宏观的顶层设计、中观的管理体系到微观的技术方法，要用整体性的框架思维，特别关注各 关键要素间衔接的逻辑关系。 2. 上位法的设立是一切环境管理实施的根基，但由于立法的周期较长，为了满足现阶段协同监管 工作的需求，应摒弃二氧化碳是否是大气污染物的理论争议，尽快出台纳入二氧化碳相关内容 的《排污许可证管理条例》，为纳入后的管理提供法规上的支撑。 3. 根据即将启动的碳市场的要求，将燃煤和燃气电厂作为碳排放纳入排污许可管理的首批试点， 在保留碳交易市场性的前提下，明确纳入后的制度性质为可交易的排放许可，运用强制性的手 段要求这些企业对碳排放进行监测、核算、记录、报告，实施排污许可管理的“企业自证”。 4. 鼓励火电企业采用源头、过程和末端全过程的协同治理技术，在具备一定基础的企业，推广应 用CCUS技术。 5. 运用排污许可证的流程管理碳排放，将温室气体的核算报告指南、监测计划和配额分配方案的 相关内容纳入火电行业排污许可的相关指南标准、技术规范，对拒不按时履约且拒缴纳罚款的 企业进行行政处罚，同时也对协同管控效应好的企业机遇奖励。 6. 将火电行业碳排放权交易体系的MRV功能一并纳入到许可证监管体系，由排污许可管理的自行 监测管理要求、台账管理及执行报告三部分替代；实施以碳排放自行监测数据为主的核算方法； 在现有废气CEMS的基础上，本着“先试点，后推广”的原则，在火电行业的重点控排企业中 采用CEMS监测二氧化碳，纳入现行的排污许可监管体系。 7. 依托“全国排污许可证管理信息平台”实现碳排放数据报送、监测计划备案、碳排放数据管理 分析和数据核查监管等业务功能，并逐步实现与能源、统计、电网、民航等外部数据库的对接， 抓取企业能耗、产品产量等基础数据并进行校验，尝试初步的电子核查功能，对实际排放数据 进行初审，推进排污许可的“审计式”管理。 8. 以自行监测、环境台账和执行报告为支撑，明确各责任主体在纳入碳排放管理的排污许可制度 中发挥何种作用和如何发挥作用；强调“以事确权”，建立具备系统性、整体性、协同性的管 理体系；设置专门管理排污许证的行政部门，协调生态环境系统内不同机构关于许可证的相关 工作，由大气防治业务部门负责具体实施碳排放管理；国家生态环境部负责顶层设计，省级主 管部门负责一级重点源，市级主管部门负责二级重点源；借鉴碳核查现有经验，出台增加碳排 放核查内容的排污许可第三方机构/第四方机构管理办法。
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